董必武法学思想研究文集第4辑：几个问题回顾

樊凤林^[1]李全芳^[2]

董必武同志是伟大的无产阶级革命家，杰出的马克思主义政治家、法学家、中国共产党的创建人之一，中国共产党和中华人民共和国的主要领导人之一，新中国法制的主要奠基人。董必武同志早年留学日本、专攻法学，回国后即开办律师事务所从事法律职业，后来投身革命。在六十多年的革命历程中，特别是在新中国成立后，曾长期从事政权和法建设的领导工作，是新中国国家制度和法律制度的主要缔造者，也是社会主义法制理论的奠基人，为新中国的法制建设建立了不可磨灭的功勋。董必武同志通晓古今中外法学，善于运用马克思主义国家与法的学说，结合中国国情和法制建设的具体实践，总结历史经验，进行理论思考，并创造性地提出具有独特性的科学见解运用于新中国的法制建设实践。他最早提出的“有法可依、有法必依”的观点主张是其社会主义法制思想的高度概括，^[3]是社会主义“有法可依、有法必依、执法必严、违d法必究”法制原则的最早阐发。^[4]

董必武同志在其关于社会主义法制的一系列论述中，以马克思主义的科学方法论，创造性地提出了有关社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督等方面的一系列崭新理论，深刻地揭示了法治的内涵，奠定了社会主义法治理论基础。但是，在相当长的一段时期内，由于历史的原因，董必武法治思想没能受到足够重视和深入研究，在实行依法治国、建设社会主义法治国家的今天，深入学习他有关社会主义国家要依法办事，必须有法可依，必须有法必依，要制定完备的法制，健全法律秩序，实质是建立法治国家的论述，对于现今我们实施依法治国、建立社会主义法治国家的治国方略具有十分重要的现实指导意义。

一、依法治国是中国社会主义发展进程中的必然选择

依法治国，作为一种先进的治国方略与法律文化，是社会进步、社会文明的重要标志。依法治国不是从来就有的，而是与市场经济、民主政治以及发达的社会文化相联系的社会现象。依法治国与法治的概念在内涵上是相同的，因为法治本身表达了一种治国方略或社会调控方式。^[5]依法治国的实现需要一定的经济、政治、文化基础，这就是比较成熟的市场经济、比较完善的民主政治、比较发达的以权利义务观为核心的思想文化。从这种意义上说，虽然依法治国作为一种理论学说古已有之，作为一种治国手段也曾在资本主义社会前的个别地方个别时期部分地实行过，但由于在资本主义社会前的历史条件下，不可能完全具备真正依法治国的条件，因此，当时实行的所谓依法治国也往往不过是专制与人治的陪衬而已。滥用权力、野蛮擅断、枉法裁判，在生产力和文化不发达的奴隶制与封建制时代几乎是不可避免的，这是由于当时社会不发达的经济、政治及文化特点所决定的。

真正意义上的依法治国在资本主义社会才开始实行。随着资本主义市场经济的发展，资产阶级政治力量的强大，依法治国主张与自由、平等、民主、宪政等进步观念开始广泛传播，洛克、孟德斯鸠、卢梭等资产阶级启蒙思想家以自然法与社会契约论思想为基础，阐述了资产阶级的依法治国原则，创立了比较成熟的资产阶级法治理论，并在资产阶级取得统治地位后得以付诸实践。但是，就像在资本主义金钱就是一切的社会里不可能有真正的民主一样，资本主义社会也不可能有彻底的法治。有钱有势的人违法犯罪，往往可以通过各种渠道逃脱法律的制裁，资产阶级政府也往往会置自己制定的法律于不顾，血腥镇压广大劳动者和进步人士的进步活动。因此，资本主义国家实行的依法治国有很多的局限性、不彻底性。但是，尽管如此，资本主义毕竟在一定程度上实行了这种文明的、合理的治国方法，并且在这方面为人类积累了不少有益的经验，也是人类文明的一大进步。正如列宁所指出的:“资产阶级的共和制、议会和普选制，所有这一切，从全世界社会发展来看，是一种巨人的进步。”^[6]

从本质上说，社会主义国家不仅应当是人民真正当家作主的民主国家，而且也应当成为真正实行依法治国的法治国家。社会主义的依法治国必然是而且应当是人类历史上全新的、最为完善的依法治国。但是，理论上的真理要转化为人们的信念，再转化为人们的现实治国方略，建成社会主义法治国家，也必须具备社会主义市场经济要相当发展，社会主义民主政治要相当完善，社会主义新文化要相当发达的条件，这些条件都不是在短期内所能完全达到的。所以，实行依法治国、建设社会主义法治国家，需要人们做出长时期的艰苦努力。在向治国家发展的过程中，也必然会遇到各种各样的困难和曲折。由于社会主义是全新的事业，无产阶级还缺乏足够的治国经验，长期以来对什么是社会主义和怎样建设社会主义这样的根本性问题也存在这样那样的不正确的认识，也由于人们对旧法制、旧秩序的仇视心理，由于革命战争年代形成的思维方式的习惯做法的影响，特别是“左”的思潮的影响，人们往往在不知不觉中容易夸大国家权力的作用，重视政策和领导人的决策、指示，而轻视、忽视甚至否定法律的重要意义，法治也就不可能被提到治国方略的地位。但是，随着无产阶级政权的稳固，特别是当阶级矛盾不再是社会的主要矛盾、经济建设已成为国家工作的中心后，无产阶级就需要及时调整治国策略，实行依法治国。列宁就此曾深刻指出:“我们的政权愈趋向巩固，民事流转愈发展，就愈要提出加强革命法制这个坚定不移的口号。”^[7]

二、依法治国要求政府要依法办事

建国初期，董必武同志就曾指出:“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”^[8]

实行依法治国也就是实行现代民主政治。在我国实行依法治国，发展社会主义民主政治，人民当家作主的观念还需要不断深化。要真正实现人民当家作主，必须处理好国家权力与公民权利的关系，也就是官民关系。我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但是，现实生活中却存在着这样那样的不尽如人意的现象，人民当家作主的国家制度虽然建立了，但人民却不能充分享受自己当家作主的好处，社会上仍存在种种不合理现象，根源就在于权力本位即官本位的思想意识作祟。官本位制度的特点是国家权力至上，国家权力重于公民权利，公民权利难以对国家权力形成制约。社会上就出现了国家官员可以凭借手中权力随意处置公共事务，甚至随意处置公民的诉求以至各种权利，而老百姓在强大的行政权力、司法权力面前却处于无权无能的地位。要实行现代民主政治，实现真正的人民当家作主和防止滥用国家权力，就必须正确处理国家权力与公民权利的关系，必须改变官本位的制度。

依法治国的方向到底应该是治官还是治民呢?有人认为，作为社会成员的官与民，既是依法治国的主体，同时也是依法管理的对象，依法治国既要治官又要治民，两者同等重要。这种认识似乎很全面，但严格讲是不确切的。全体公民，包括做官的和普通百姓，都应该遵守国家法律，都必须用法律来约束自己的行为，谁违法了都得受到法律的制裁。如果从这个意义上讲治官、治民的话，两者统一于法律面前人人平等，当然不存在哪个重要哪个次要的问题。但是，基于官员在国家管理中的特殊地位和重要作用这一点，依法治国就应该重在治官，明确这一点，强调在依法治国中依法治官的重要性，对推进法治进程有着十分重要的意义。

实行依法治国，重在管权，重在治官。国家权力具有双重性质，它一方面是国家生活和国家管理所不可缺少的力量，缺少它，社会会出现混乱无序现象，经济与社会的发展就会出现停滞甚至倒退。因此，国家权力是必需而且十分重要的，掌握和运用国家权力，对统治阶级的重要性是不言而喻的。另一方面，国家权力又是一种凌驾于社会之上、少受社会约束的力量，具有极大的诱惑力和腐蚀性。爱好权力，追逐权力并最终获取权力，是人类的一种天然本性，但当权力失去必要的制约与控制时，权力就有可能把拥有它的人导向罪恶的深渊，做出种种破坏法纪、祸国殃民的事情来。从这个意义上说，权力一旦失控，就有可能成为一种损害社会和民众利益的东西。因此，尽管社会需要权力，但权力必须受到控制，否则权力一旦被滥用就会祸害无穷。对此，董必武同志曾指出:“我认为还有一个严重的问题，就是我们有少数党员和国家工作人员，对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象，并且对于这些现象的揭露和克服，也还没有引起各级党委的注意。”^[9]

“人治”即是少数当官者说了算，他们拥有事实上不受制约的权力，因此就有可能发生权力失控、权力腐败的现象。我们现在实行依法治国，即是变人治为法治。在法治社会里，不仅要求公民守法，更要求政府和各级官员守法，其权力和行为必须受到宪法和法律的严格限制。通过一定的法律和制度，对政府及其官员的权力进行有效控制，是法治社会的一个重要标志。正是在这个意义上，我们说依法治国的重点是“治权”和“治官”。“治权”，就是把各级国家机关的权力限制在法律规定的范围内，用法律规范它，用法律制约它，防止权力被滥用。“治官”，就是把各级官员的权力控制在法律许可的界限内，不得以权代法，不得以权谋私，督促他们依法用权，为人民用好权。

在民主国家，各级官员都是在一定的民主制度下，经过一定的办法和程序而产生的;法律赋予他们一定的权力，具体行使着管理国家事务和社会事务的职能。这支队伍的素质及其行使职权的状况，对国家各方面事业的发展起着关键性作用。官员代表着国家的声誉、政府的形象，并在一定程度上决定着国家的命运。如果官员违反法律，滥用权力，以权谋私，胡作非为，那对整个国家和社会的发展所造居的危害，远比一般公民的违法行为要大得多。从这个角度分析，也能说明，“治官”要比“治民”重要得多。党员和干部模范执行、遵守法律，是依法治国的关键所在。“我们所有经济机关的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官僚主义者，如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个。”^[10]要有效地防止共产党员成为官僚主义者，就要保证法律的认真执行。法律制定得再具体，再完备，如果得不到遵行，那么也只能是一纸空文。所以，列宁一再强调，任何法律规范都是有可能被躲避而不执行的，“如果不认真地执行，很可能完全变成儿戏而得到完全相反的结果。”^[11]

对当今我国社会而言，不改变官本位就不可能有真正的民主政治，人民当家作主就不能落实。对于国家机关的权力与公民的权利来说，应当是人民是主体，即以公民权利为本。但是对人民是法治的主体，国家机关的管理活动是法治的客体又必须辩证地理解。实际上这是一种所谓国权服从民权和民权服从国权的双向法治秩序。现代治治理论认为，人民制定了法律，就赋予了法律以最高权威;反过来，人民自己作为公民又必须服从法律的统治。同样，人民通过自己的代表机关组织和授权国家行政机关和司法机关行使管理国家的权力;这时作为公民又必须服从国家机关依法进行管理的权力。从这个意义上说，国家机关又是法治的主体，而一切公民和社会组织就是法治的客体。这种关系可以说是所以权与管理权的关系。国家权力的所有者是人民，人民把管理权授予国家机关，自己也就成为被管理的对象。但是，不能因此又否定了根本意义上的人民是法治的主体，颠倒了主人与仆人的关系。官本位只承认国家机关是主体，不承认或者实际上否认根本意义上的人民是主体。关于处理好国家权力与公民权利的关系，西方法治理论有两个原则值得借鉴，一个是对于国家机关的权力来说，只有法律授权才能行使，否则就是滥用权力;另一个是对于公民来说，“法不禁止便自由”。总之，现代法治的基本精神在于防止滥用国家权力和保障公民权利。依法治国必须在宪法上确认和保障人民的基本权利。社会主义法制的一个根本性的问题就是确认和保障人民的基本权利。这是衡量一个国家是否实行民主政治及实行的程度如何的主要标志。列宁认为，作为治国安邦的总章程的宪法，其根本任务，就是要明确规定人民应当享有的基本权利。宪法是什么?“宪法就是一张写着人民权利的纸。”^[12]

从当前我国实际情况来看，虽然存在公众的民主法制观念不强，法律制度需进一步完善现象，但实行依法治国的最大困难和障碍却在于权力过分集中而又缺乏有效监控机制所造成的权力失控和权力腐败。历史上的腐败现象，危害最烈的就是吏治腐败。当今中国的腐败问题，影响最大、危害最深的也是一些利欲熏心、寡廉鲜耻、滥用权力、贪赃枉法的贪官污吏。这种人虽是极少数，但对党的事业、对社会主义国家的事业危害极大，是推进依法治国的最大障碍。由此也能证明，实行依法治国，重点要抓治权、治官，没有一个能够有效防止官员滥用权力的监控机制，就难以遏制腐败现象的滋生蔓延，依法治国也就很难取得实质性进展。

三、实行依法治国关键在于必须处理好党政关系

科学社会主义实践反复证明，社会主义事业的成败得失，关键取决于作为执政党的工人阶级政党自身的建设。党的十五大明确指出:“高举邓小平理论伟大旗帜，实现这次大会确定的任务，把我们的事业全面推向二十一世纪，关键在于坚持、加强和改善党的领导，进一步把党建设好。”对此，董必武同志曾指出:“我们党从来是把党组织和国家机关严格划分清楚的。”^[13]

在依法治国问题上，关键同样在于执政党的建设。在改革开放和现代化建设的条件下，如何巩固中国共产党的执政党地位，如何切实加强和改善党的领导，如何提高党的执政水平，是摆在全党面前的一个新的十分艰巨的任务。说其新，是因为解决这项任务要有新的思路、新的举措，也要进行制度创新，在党的执政方式上要进行深刻的变革。强调其艰巨性，是因为我们党在实施依法治国方略、转变执政方式等方面还缺乏经验，这方面所要做的事确实很多、很繁重。其中，在我们党内，在各级领导干部中，加强学习、转变观念、端正认识、统一思想，可能是目前最值得重视和认真做好的一件工作。

关于党政关系，以党治国还是依法治国，这是两条完全不同的治国方针。以党治国，就是以党代政，以党代法，政党利益高于民众利益，政党意志高于国家法律，政党权力高于一切，政党机构包办一切。过去国民党搞的就是这一大。邓小平同志曾就此情况尖锐指出:我们共产党绝不能像国民党那样搞“以党治国”，因为那是“麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最有效的办法”。董必武同志曾指出，“当领导着国家政权，但这绝不是说党直接管理国家事务，绝不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”^[14]邓小平同志根据建国二十多年，特别是“文化大革命”的经验教训，最先察觉了我们党在领导制度和执政方式上的一些弊端，并明确提出了解决这个问题的根本办法——加强民主法制建设，实行党政分开，走依法治国的道路。按照邓小平同志的思想，江泽民同志在1989年9月26日中外记者招待会上郑重宣布:“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”

遵循法治方针，实行依法治国，标志着我们党在执政方式上的深刻变化和重大发展。按照这一新的治国方略，共产党的执政地位和领导作用是不可动摇、不可移易的，这是保证国家能够沿着社会主义方向前进，各项方针、政策能够符合全体人民利益和意志的根本条件。但执政党的执政方式必须按照现代法治思想和本国国情做出重大调整和转变。从领导内容看，党的领导主要体现为政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导以及向国家机关推荐重要干部人选。党对国家事务实行领导的基本方式，是把党的主张，把党的基本理论、路线和方针政策经过法定程序上升为国家意志，变为国家法律，并带着自觉遵守这些法律，领导广大人民群众依法办事，保证国家各项工作都依法进行。这就要求党不能把自己放在法律之外或法律之，党领导国家事务的活动必须限制在宪法和法律范围之内。“国民党直接向政府下命令的错误做法，是要避免的。”^[15](www.xing528.com)

党的依法治国的执政方式，是把党的领导同法律权威统一起来了，使党的领导真正获得了法律的权威形式，党的政治权威发展为法律权威，从而在法治层面上坚持、加强和改善党的领导，使共产党的执政党地位更加巩固。正如党的十五大报告所指出的那样:“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”

执政党执政方式的转变过程，即是由人治向法治转变的过程，这无疑是一个十分复杂而又有一定风险的难题。从80年代初邓小平同志提出这个问题，到90年代中期江泽民同志明确指出要“实行和坚持依法治国”，再到党的十五大把依法治国确定为“党领导人民治理国家的基本方略”，作为建设有中国特色的社会主义政治的重要内容。这表明我们党已经将这项历史性任务提到重要议事日程，我们国家正在党的领导下走向法治。伴随着社会主义法治进程，党的执政方式必然会发生深刻的变化;而党的执政方式的适时调整和变革，又必定能大大加快建设社会主义法治国家的历史性进程。

逐步实现党的执政方式的转变，正如邓小平同志所言，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。在推进依法治国过程中，要制定有关法律和制度以法律形式确定下来，并坚决贯彻执行，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

党的十五大报告指出:“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”全国人大九届二次会议通过的宪法修正案，把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为基本国策明确规定，这是总结共和国五十年民主与法制的经验教训做出的历史结论。只要我们坚持依法治国方略，坚持法治，建设有中国特色社会主义事业就一定能取得更快更好的成绩。

【注释】

[1]中国人民公安大学教授。《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第352页。

[2]中国人民公安大学研究生。参见孙琬钟等主编:《董必武法学思想研究文集》(第二集)，人民法院出版社2003年版，第179～180页。

[3]中国人民公安大学教授。《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第352页。

[4]中国人民公安大学研究生。参见孙琬钟等主编:《董必武法学思想研究文集》(第二集)，人民法院出版社2003年版，第179～180页。

[5]参见张文显:《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第284页。

[6]《列宁全集》第3卷，人民出版社1986年版，第74页。

[7]《列宁全集》第42卷，人民出版社1986年版，第353页。

[8]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第352页。

[9]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第346页。

[10]《列宁全集》第37卷，第15页。

[11]同上，第365页。

[12]《列宁全集》第9卷，第448页。

[13]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第347页。

[14]同上，第109页。

[15]毛泽东:《井冈山的斗争》，《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第73页。转引自《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第110页。