董必武民主法制思想的几点体会

王怀安^[2]

董老是中国共产党的创始人、新中国的开国元勋和国家主要领导人之一。他的一生阅历丰富，知识渊博，对革命和建设的贡献卓越，并留下了很珍贵的精神财富。其中对我国政权建设和法制建设方面的论著十分突出。

董老从事法律实践较长，1914年在日本学习法律，1934年任中央苏区最高法院院长。新中国成立后，任政务院副总理兼政务院政治法律委员会主任，并受中央人民政府委员会主席毛泽东的委托，代国家主席联系和指导最高人民法院和最高人民检察署的工作。这就是说，新中国成立时，党和国家把全面领导政法工作的重任交给董老了。1954年9月宪法颁布实行，他任最高人民法院院长。董老以对党和国家的高度责任感，运用他同时兼备无产阶级革命家、政治家和法律家的眼光、智慧和胆略，对我国的法治问题进行了深刻的思考和认真的探索，并做出了奠基性的贡献。建国初期，我在他引导下工作过七八年，多次聆听过他的教诲，近年又重读他在这方面的论述，深感他的民主与法制的思想博大精深。它的主要内涵是什么?给我哪些启迪?我理解有限，这里谈几点个人学习的体会。

一、“人民当家作主”

董老经历过满清王朝、民国初元、袁世凯称帝、北洋军阀割据，一直到蒋介石政权，“五朝敝政皆亲历”。他为推翻帝制，建立共和，反对专制，争取民主，进行过长期的斗争。当今，我们自己要建立政权了，要建立一个什么的政权呢?他以马克思主义为指导，根据亲历的体验，认为应当建立一个人民政权，一个人民“真正当家作主”的政权。早在全国解放前，1940年8月董老在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上就明确提出:“边区政府的权源出于群众，政府负责人是群众代表选举出来的。”“政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益，但这还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的工作人员。这样，群众才感到政府是他们手中的工具，政府才真正是他们自己的政府。”(《董必武政治法律文集》第4页，以下不注明书名，只注明页数的，即为此书)全国解放后，他在1951年9月华北县长会议上说:“人民是主人”“我国人民行使国家政权的机关，为各级人民代表大会或代行人民代表大会职权的各级人民代表会议及其所选出的各级人民政府。”“他们一经选举了他们自己的政府委员，他们就感觉到自己真正当家作主，政权是他们自己的了。”又说:有人认为，“人民代表会议权为联系群众、动员人民完成政府布置的工作任务的工作方式，这说法也不完全对……在人民代表会议一旦代行人民代表大会职权后，它就是人民行使国家政权的权力机关了，它的职权就大大超过上述的那种工作方式。”(第187、180、186页)这就说明董老讲的民主，既不是一般所讲能听取和采纳群众意见的民主作风，或完成工作任务的方式、方法和手段，更不是“为民作主”，“当官不为民作主，不如回家卖红薯”，这是古代封建官吏所谓做“清官”的理念，与现代民主政治的理念有根本的区别。董老认为，民主的真谛是“人民真正当家作主”，“政府的权源出于群众”，“政府是他们手中的工具”。这是真正的民主——社会主义民主。

二、“党与政府的正常关系”

董老讲的“党与政府的正常关系”问题，实际上就是如何来实现党对政府的领导问题，即现今所讲的党的执政方式问题。他对这个问题考虑最早、最深，讲的也最多。1940年，他说，“党和政府是两种不同的组织系统”(第2页)，不要党政不分。1951年9月，他在华北县长会上说:“中国共产党领导人民夺取了政权，建立了人民民主专政，它成为政权机关的领导党，这种领导是出于亿万人民对她的信任。”同时又指出:“党领导着国家政权。但这绝不是说党直接管理国家事务……党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用”。“党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作。”他说:“毛主席在1928年就批评过党直接做政权工作的不对……国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的”。“党对国家政权机关的正确关系应当是:(一)对政权机关的性质和方向应给予确定的指示;(二)通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;(三)挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党的或非党的)到政权机关中去工作。”(第189～192页)1951年10月，董老看见中共中央华东局发出的党内指示，要所属的地方党委去搞县乡建政的试点，准备加强政权建设。他很高兴，亲自写信去热忱支持，同时又建议“可以而且应该经由上级政权机关领导着去做”，“党直接做政权机关的工作是不好的。”(第211页)他并把这信报告了毛主席。当时毛主席回信说:“信的内容是正确的，可以抄发华东以外各中央局负责同志一阅。”(第208页)1956年9月，董老在党的“八大”会议上重提:要坚持“把党组织和国家机关严格划分清楚”的原则，克服“党政不分的现象”。(第482、483页)应当说，“党和政府的正常关系”问题，的确是我们党由革命党转为执政党以后，必须探索和正确解决的重大问题。董老作为党的创始人，从延安讲起讲到党的“八大”，历时16年，当然不是弱化党的领导，而是真正加强和改善党对国家政府机关的领导。这反映他对党的高度负责和远见卓识。

三、“人民夺取政权是不依靠法律的，但是掌握了政权以后，必须依靠法律”

1954年5月董老在中共第二次全国宣传工作会议上说:“劳动人民在解放以前对一切反动的法律存在着极端仇视和不信任的心理，这在旧社会中是可以理解的。劳动人民已经取得了政权，就必须建立革命秩序，遵守按照自己的革命意志定下来的法律秩序。”(第331页)在蒋介石独裁统治下，没有民主，人民要实现自己的愿望，靠合法斗争已不可能，只好冲破旧法制来闹革命，这是被迫的。轻视和仇视法律，这是解放前革命干部和革命群众的共同心理。可是人民一旦建立了自己的政权，就要扭转这个心理，就要“使人民从不信法、不守法，变得信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但我们必须完成这个任务”。(第331页)早在1940年10月董老还说过:“我们把旧的打碎了，一定要建立新的，否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样来维持呢?”(第41页)这说明革命党转为执政党后，必须转变对法律的态度，不能轻视而要重视法律。这正反映董老洞察社会历史进程的智慧。

四、“要教育人民守法，首先就要国家工作人员守法”

法律不能只管老百姓不管干部，它既治民也治官，而且首先要管官，管领导人。只治民不治官，只治人不治己，那是专制政体下的法律，不是董老讲的以民主为基础的法律。董老讲的法律，是既管民也管官，既治人也治己。他曾严肃批评:“在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为:天下是他打下来的，国家是他创造的，国家法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律。”(第334页)“今后对那些故意违犯法律的人，不管他现在地位多高，过去的功劳多大，必须一律追究法律责任。”(第488页)他在延安时还提出过:“党员犯法(罪)应加等治罪。”“因为群众犯法有可能是出于无知，而我们共产党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是决不能宽恕的，是应当加重处罚的，不然的话，就不能服人。”(第6页)1937年，陕甘宁边区高等法院审判黄克功案，黄是有战功的井冈山老干部，因逼婚被拒绝枪杀一女青年，毛主席给审判长写了一封信，支持处以极刑，反对赦免。毛主席说:“如为赦免，便无以教育党，无以教育红军，无以教育革命者，无以教育做一个普通的人。”在革命战争年代，共产党人对自己要求极为严格，“三大纪律八项注意”，人人自觉遵守。不管是谁，一旦犯了法必加重处罚。这为群众广为称颂，深得民心。建国后，施行宪法，对于一切公民在适用法律上一律平等，虽不再用“加等治罪”，但也应“依法从严”，至少也要“与庶民同罪”。至于官官相护，宽待权贵，根本不是共产党人的品格。从严治党，法纪严明，是我们党的光荣传统。

五、群众运动“也有副作用”

群众运动在革命过程中起过重要作用，“是个法宝”(第518页)。在建国初期搞土地改革、镇压反革命的群众运动，董老同样是肯定的、赞扬的。但是从“三反”、“五反”、思想改造、民主改革等运动起，他就逐渐发现群众运动“也有副作用”。“因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”(第332、333页)从此，他不断提出群众运动“助长人们轻视一切法制的心理”。(第486页)他把群众运动比做“刮八级以上的风，大得很”。“八级以上的风，刮一阵是自然现象，经常刮就受不了，把树吹倒了，人不能出门”，影响人们的正常生活。同样，“群众运动是一种风暴式的革命运动”，“震动太大”，“不能经常搞运动”。(第518、517页)老搞运动会影响国家经济建设的顺利进行。为此，他建议用“正规的革命法制”来逐步代替群众运动。1953年春，他以政法党组的名义，向党中央作了一个书面报告说:“现在，彻底消灭三大敌人残余势力的社会改革运动已经大体结束，今后的人民民主专政工作必须用也可能用正规的革命法制来施行。”(《当代中国审判工作》上册第42页)中央当时同意并批转了董老的报告。董老抓住机会，不断宣传这个思想:1954年1月在政务会议上，3月在为《人民日报》写的“社论”稿中，9月在第一届全国人民代表大会第一次会议上，1956年在中共“八大”上，他都反复宣传国家应当进一步加强人民民主法制，以尽早结束群众运动。可以说，董老是我国正式提出以法制建设代替群众运动的第一人。这个主张奠定了我国人民民主法制的基础。(www.xing528.com)

六、“有法可依，有法必依”

经过董老的不懈努力，不断向党中央进言，在党内讲，在党外讲，他的主张，终于为中央接受、采纳。这体现在中共“八大”决议和刘少奇代表党中央所作的“八大”政治报告中。“八大”决议正确地分析国内主要矛盾是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。政治报告正式宣告:“革命的风暴时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已变为保护社会生产力的顺利发展。因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”(《刘少奇选集》下卷第253页)董老在“八大”的发言，又对我国的法制建设提出了系统的建议，他明确提出:“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”，要做到“有法可依”“有法必依”。(第487、488页)这些带纲领性的建议，正是依法治国的核心原则。大家知道，在探索新中国建设的道路的进程中，“八大”是一次有历史意义的重要会议。董老的发言对会议的贡献很大。薄一波同志回忆说:“八大展示的探索成果，在经济领域以外的，要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要。”“他明确提出了党政职能分开的原则，认为加强民主与法制的建设，可以使党和政府的活动做到‘有法可依，有法必依’。在群众运动一个接一个的年代，他对法制建设的认识达到这样高的境界，是很可贵的。”(《若干重大决策与事件的回顾》上卷第496页)应当说，“八大”的决议和董老的发言，为我们首次启开了通向“依法治国”的大门，“社会主义法治国家”的前景正在向我们走来。

可是，历史的发展是曲折的，有时会倒退。人们对真理的认识也不是一次完成的，有时会有反复和曲折。特别是作为一个领导集体的认识来说，如果缺乏决策民主化、科学化的机制，即令达成了正确的共识，也可能被推翻，发生倒退。事情的发展正是这样，“八大”以后，我国的情况变了，“八大”的决议告吹了，董老的法制思想也告吹了。1957年在全国开展的反右派斗争，1958年在政法系统内搞“整风”，清算“政法战线上几年来存在着的两条路线的争论”。^[3]1959年开展“反右倾”运动。经过这连续三年的斗争，主张或赞同法治的人很多被划为“右派分子”或“反党分子”。很多担负重要职责的老司法干部和法学界一些有成就的学者、教授都未能幸免^[4](1959年连老红军干部也未能幸免)。^[5]特别是第四届全国司法工作会议在历时58天(1958年6月23日至8月20日)清算“两条路线争论”中，批判所谓“资产阶级旧法观点”，实际上是批判董老关于加强人民民主法制的主张和思想(没点名)，连科学的法学思想也批判了。

1958年8月24日，即第四届全国司法工作会议闭幕后的第四天，毛主席说:“公安、法院也在整风，法律这个东西没有也不成。但我们有我们这一套，……不靠法律治多数人，……民法、刑法有那么多条谁记得了?宪法是我参加制定的，我也记不得。……我们基本上不靠那些，主要靠开会，一年开四次，不靠民法、刑法来维持秩序”。“我们每次的决议都是法，开一个会也是一个法”。刘少奇说:“到底是法治还是人治?看来实际上是靠人治”。很显然，这不仅是对“政法战线上几年来两条路线争论”的总结，而且是对我国究竟走“人治”还是“法治”道路的总结。从此，国家的法制建设不是完备和前进，而是中断和倒退。法治夭折，人治盛行。制定完备的法治不搞了，立法不立了(已经起草多年的刑法草案刹车了)，不靠法律而靠开会和决议，一次会议、一个决议就是法。直至后来，“往往把领导人说的话就当作‘法’，不赞成领导人的话就叫做‘违法’”。至于群众运动更不是结束，而是越来越频繁、越猛烈。群众运动本身也逐渐变味，不是群众运动，而是运动群众，它演变为贯彻领导人意旨的一种运作方式。一张大字报加群众运动，就把史无前例的“文化大革命”发动起来了。十年浩劫的结果是:无法无天，天下大乱，民族遭殃，国家受难。

物极必反，正是“文化大革命”唤醒人们又重新考虑我国的法治了。1978年12月党的十一届三中全会上，邓小平恢复了董老在“八大”提出的“有法可依，有法必依”;并发展成“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。他还提出:“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”(《邓小平文选》第2卷第147、146页)人们都知道:“因领导人的改变而改变，因领导人看法和注意力的改变而改变”，正是古今“人治”的要害，也是人治与法治的分水岭，中国不能再走弯路了。党的十一届三中全会把“发扬社会主义民主，加强社会主义法制”作为全党的方针。在这个方针指引下，我国法治进程又起步了，而且卓有成效。1997年党的“十五大”正式把“依法治国，建设社会主义法治国家”，确定为基本的治国方略，1999年写入宪法。这是我党执政快50年来正反两方面历史经验的总结。2003年党的“十六大”在物质文明和精神文明基础上，又提出了政治文明建设的目标。经过几十年的反复和曲折，我国终于踏上了“依法治国”的康庄大道，瞻望前途，令人兴奋。

回顾新中国所走过的这段历史可以说明，在新中国建立初期，我国的老一辈无产阶级革命家，对如何治理国家的问题，即治国的方略问题，就从各个方面进行了有益的探索，并很有成果。从民主与法制方面来说，董老的贡献最大。他是新中国民主与法治的先驱和旗手。当年他探索的重大成果，比如1951年为确立正确的党政关系写的信，1953年建议用革命法制代替群众运动的报告，以及1956年在“八大”的发言，都是当年经过毛主席、党中央和党的全国代表大会同意和采纳的。结束群众运动，“逐步地系统地制定完备的法制”和“依法办事”，“有法可依”“有法必依”当时成为人们的第一次共识。只缘中国的人治的思想和积习已有两千多年的历史，根深蒂固，作为现代理念的民主与法治及其制度很难一蹴而就，发生曲折和反复，势所难免。这使我们走了二十年的弯路。虽然代价是昂贵的，但它也是很珍贵的。它教育我们:今后必须毫不动摇地沿着党和国家确定的“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略所指引的方向前进。

【注释】

[1]2003年9月23日曾以这个题目在2003年“董必武法学思想研究会年会”上作过口头发言，但言犹未尽，经2004年6月补充和修改成这此文。

[2]原最高人民法院副院长。

[3]1958年10月17日中共中央的批语。

[4]例如最高人民法院刑庭庭长贾潜(原冀鲁豫边区高等法院院长)、司法部部长助理王怀安(原东北行政委员会司法部秘书长)和北京市高级人民法院院长王斐然(原冀察晋边区高等法院院长)，知名法学学者和教授钱端升、王造时、杨兆龙、韩德培等划为“右派分子”，国务院法制局局长陶希晋(原政务院政治法律委员会秘书长)定为“反党分子”;司法部党组定为“反党集团”(均已改正或平反)。

[5]1959年最高人民法院庭长、老红军曾汉周、何兰阶也被定为“右倾”免职(1962年平反)。