基层治理转型：乡镇事业站所改革研究成果

(二)“新合作主义”^[15]:面向改革实践的解释模式

我们已经看到，在“法团主义”的理论框架内，假定在政府与社会具有高度分立的权力边界这一前提。它所讨论的核心问题是相当程度的权力分立的共识背景下，政府如何通过制度化的强制整合，来避免社会力量的过度分化，以保持社会内部以及政府与社会之间关系的相对均衡，使由于过渡分化所可能导致的冲突在制度化的框架内得到有效的控制和调整，并促动两者关系的发展，而避免极端性的破坏境况。

从“新合作主义”的产生背景来看，它涵指了这样一个过程:“全能”政治的基层行政管制和命令—服从为特征的互动模式，导致了政府与乡村社会之间关系的紧张，传统的政府职能模式和基层治理体制日益衰弱，无力支撑和满足市场经济环境中乡村社会发展的需要，地方政府主动进行农村公共服务层面的体系变革，积极调整政府职能的范围，开拓新的政府行为方式和治理模式，来代替行政权力的管束和命令，在很大程度上引发和推进政府和乡村社会关系的重大变化。在这一转变过程中，随着“嵌入”社会中的政府和政府“全能”管制之下的农村社会，两者之间的边界逐步开始走向分化，两者的权力边界在政府职能的调整和转换中逐步厘清和明晰。^[16]“新合作主义”需要回答的，正是在这一分化过程中，政府能否且如何通过基层治理制度的变革和创新，来满足乡村社会发展的整体需求，以缓和和解决两者之间的矛盾和冲突，保持政府和乡村社会之间关系的相对均衡、平稳发展，保持农村社会的有序治理和和稳定发展?是否以及怎样促成了两者关系的重大变化?

在“全能”政治的关系模式下，以政府对社会的全面控制为起点，在政治、社会、经济等所有领域具有最高决定权。乡村社会和广大民众的需求和利益被纳入到政府体系的职能范围之内，成为政府组织职能的一部分，并要求与国家的总体利益保持一致，社会组织和民众很少能参与基层治理的决策，而只能是基层治理决策的执行者和对象，基层治理的能效低下。农村经济改革以后，政府全面控制乡村社会与经济的治理模式并未发生根本性的变化。这与中国传统农业社会行政权力支配社会，以及建国后建立的计划经济高度集权的体制形成的强大惯性不无关联，而现代化的压力又使得这种惯性有了延续的机会。^[17]宽泛的政府权力需要庞大的政府机构，维持政府的运作需要巨大的公共财政收入，财政不足是本身难以克服的顽疾。在这种基本结构下，随着市场机制的引入以及利益主体多元化的发展，履行“全能”职能的各级政府组织便愈来愈以追求自身经济利益为导向，而将为社会提供公共产品降到次要甚至从属的地位。^[18]这就直接导致了各种基层政府组织已经不再履行或不完全履行政府应当履行的公共职能，而演变为追求各自利益的行为主体。以维护公共利益为职责的统一的公共权威正在弱化并受到严重挑战，在这一时期的基层治理中产生了激烈的矛盾，并演化成为整体性的治理危机。

当作为公共权威主体的基层政府面临公共服务危机的挑战，政府开始认识并承认自身能力和作用的有限性，逐步明晰自身的责任和权利边界，通过公共服务体系的再造来转换政府的职能，以农村社会和广大民众的利益和需求为指向，重视和尊重农村社会及社会成员的自主权利和利益，以制度化方式塑造、转换、吸纳和动员各种社会组织、广大社区民众等资源和力量，参与到基层治理的决策和执行过程中。“新合作主义”的关系模式由此产生。

在“新合作主义”的解释框架中，“合作”的主体是政府和乡村社会的各种组织以及广大民众。一方面，在政府和乡村社会走向权力分化的过程中，对于转型时期政府职能的界定，既有现代政府职责和建设目标的一般要求，也有后发外生性发展中国家的宏观现代化整体规划指向，还要考虑到我国农村社会经济发展的客观现实和实际需求。由于我国农村社会及其组织的自主性、独立性并不成熟，市场经济和社会体系的发展还有待完善，因此，政府与乡村社会的关系模式建构基于既维护和发展社会的独立性与自主性，又充分发挥政府作为社会总体利益的代表，对社会经济生活的协调与控制作用。

同时，我们看到，自农村改革以来，市场经济整合力的充分发挥必须以完善的市场体系、规范的市场主体和市场秩序为基础，仍然是一个需要长时发展的过程。市场化进程的深入使农村社会内部的利益分化扩展到广泛的经济领域，利益冲突和社会分化的加剧提出了社会制度化整合要求，即要求建立新的制度规范，统一协调各种分化出来的因素，以满足农村社会发展的整体需要。这些社会整合因素的功能发挥以及社会整合力的提升，都不是在较短时间内能够迅速形成并有效发挥功能的，还需要得到政府的有力引导、扶持和督促。

因此，从政府的角度看，在满足不断增长的农村社会和广大民众公共需求、为之提供农村公共产品和服务的同时，需要对农村社会的发展方向和路径作出指导，并在其当前发展阶段进行有力的引导，并在有些方面强化政府的社会管理能力并扩展其职能范围，以解决农村社会本身无力解决的矛盾和冲突，为农村社会组织的活动提供制度性的支持和保障。“新合作主义”模式要求政府作为农村社会总体利益的代表，在尊重社会权利和自主性以及各种组织法律上的独立性的前提下，主导社会发展的基本方向并积极介入社会生活，从对社会“全能”管制的主体转变为农村基层治理的主导力量，明确且强化基层政府的公共管理和公共服务职能，同时对各种社会组织的活动进行多种形式的引导与协调，并为它们创造良好的外部发展环境和发展条件。

另一方面，中国现代化本质上是一种强制的外生型的现代化，如果没有内生的动力是无法实现持久发展的，这就要求政府适时地挖掘社会自身的潜力，发掘并发挥社会自身的资源和力量，从而使现代化获得强大而持久的内在推动力，以保障政府和社会持续而稳定地发展。

通过公共服务的制度创新和政府职能的转换，原有的乡镇政府事业组织转化为市场经济条件下的各种社会组织，使得这些社会组织的活动空间以及社会整体的相对独立性逐步扩大，而且这种独立性得到了政府政策和规则的确认和保护。这些社会组织在政策法规许可的范围内，享有较广泛的活动空间，通过市场交换关系与基层政府和广大民众联系起来，改变政府掌管一切社会事务的状况，并在农村社会公共服务的提供和公共需求的满足方面发挥较大的作用，提升了农村社会自身和市场的内在活力和创造力。政府在作为基层治理主导力量发挥作用的同时，社会组织和民众也是积极的参与力量，这对于发育市场经济、培育农村社区及其组织的自主性、推进基层治理的进一步改革都具有积极的作用。政府与各种社会组织和广大民众之间形成一种协同合作、相互监督的良性互动关系，有效的基层治理则是这种合作的现实成果。

与改革之前政府和乡村社会之间的关系不同的是，“新合作主义”模式中的“合作”机制，并不是强制的、偶然的和不稳定的。它发生在政府和社会权力分化的前提下，建立在政府承认并充分重视乡村社会自主性和基本权利的基础上。从基层治理的角度看，它是通过公共服务体系的根本性改造和政府职能的转换，打破了政府与乡村社会之间的行政性的“全能”式的管制关系，扩展了社会组织和广大农民的参与范围，并通过法定承认和市场运作的方式，将农村公共服务的决策、生产、执行和监督等权力授予、出让、委托、共享给社会组织，共同致力于乡村社会的善治(good-governance)目标，并通过政策认定和市场认可来稳定、保持和促进这种合作关系。与改革之前政府自上到下的垂直式管制不同，在“合作”治理的过程中，实现政府与乡村社会的多层次互动，基层政府、社会组织和广大民众等通过合作协商确立共同的目标和途径，实施对公共事务的管理和社会公益需求的最大满足。这无疑是一种制度化、持续而稳定的整合和合作关系。这一新的合作机制表明，政府与社会不再是“此消彼长”的“零和关系”^[19]，也并非政府与社会间的权力争夺、力量制衡与恶性对抗，而是由对立和冲突逐渐转化为制度化的合作、组织独立、利益共享和权利互惠的关系。

由此，我们可以看到，以农村公共服务体系改革为主题的农村基层治理变革，对于宏观层面的国家政权建设而言，实际上产生了双重的效果:在缩小政府权力范围的同时大大增强了政府能力;在界定和厘清政府权力边界的基础上，强化政府提供基层公共产品和公共服务的责任的同时，也增强了政府对乡村社会的有效治理。换言之，在解构计划经济时代的基层治理体制和模式的同时，正实践着现代国家的构建(state-building)。^[20]从我国农村基层治理的发展历程来看，政府相对于乡村社会仍然是一种强势的地位，基层治理体系的固有结构、组织形态和运作方式，无时无刻不在影响和制约着国家和农村社会之间关系的选择和效果。当前农村公共服务的改革实践及其现实成果，实际上正是政府和农村社会之间互动的产物，而不是仅仅由政府意志单方面决定的结果。因此，现代国家的构建不仅是政府权力自上而下的扩张和渗透的过程，更是乡村社会和政府自主行动，基层政府主动调整自身组织、结构和职能的自下而上的过程。当改革后农村基层治理的实践绩效能够关照和对应乡村社会及广大民众的发展需求时，现代国家的构建就会在政府与社会间的互动、合作和互惠中，由改革之前破坏、侵蚀状态转向构筑并强化政府自身在乡村社会的权力和合法性基础。“新合作主义”的生长，带来的是政府与乡村社会之间的双向互动和适度均衡，它能够有效地克服现代国家建设和现代社会发展中各自的内在弊病，也使分化中的权力和利益得到符合总体发展趋势的平衡。

应当承认的是，基于当下农村基层改革实践所建立的“新合作主义”，本身并非一种完备的制度模式。而且，采取“新合作主义”的进路来研究和解释当前中国的政府与社会关系，是否与法团主义“先分后合”的道路相背离?目前基层改革实践中“合作”的制度建构，与“法团主义”所强调的制度化有多大的差距?“新合作主义”对于农村基层治理中变革实践的解释，有多大程度上的适应性?都还需要作进一步的深入研究、发掘和阐释。

简言之，作为对政府与乡村社会关系发展的一种初步性建构，“新合作主义”将基层治理的历史变迁与当下的实践作为出发点，充分重视政府与乡村社会之间“合作”的制度性设计及其工具性运用，在此基础上形成中国当前基层治理深刻变革中呈现的政府与乡村社会关系的解释模式，并可能为这一关系的发展走向提供一种可供选择的理论参考。当然，这也正是本项研究将继续努力探索的目标所在。

在此处采用“法团主义”的表述，是强调一方面社会团体组织是这一概念的中心，另一方面强调“法”如政府的规则、制度的作用。

“合作主义”(赫尔德:《民主的模式》，中央编译出版社1998年版)、“组合主义”(颜泽贤:《现代系统理论》，香港三联书店有限公司1999年版)、“社团主义”(戴维·米勒、韦农·波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版)、“统合主义”(Stepan，Alfred The State and Society，Princeton，NJ: Princeton University Press，1978)等表述都反映出这个概念的一些特征，总体上反映概念自身的复杂性。

【注释】

[1]从政府职能的内容上看，这方面的研究主要是从某个角度对政府职能进行大体的列举，并认为这些职能对于什么目标来说是必要的。世界银行1997年发展报告指出:“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展:建立法律基础;保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定;投资于基本的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护环境。”该报告在提高政府有效性上提出了一项包括两部分的战略，一是使政府的作用与其能力相符;二是通过重振公共活力从而提高政府能力。”(参见世界银行:《世界发展报告:变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第4页);从政府职能的层次上看，美国学者布坎南对政府职能进行了分层，他认为，政府职能(集体行动)可以分为三个层次。“第一，执行现行法律的那些行动。这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在我称之为保护性国家、诺齐克称之为最低限度国家和19世纪哲学家称之为守夜人国家的那些行动。打一个熟悉的体育比赛上类似的比喻，这里的任务是裁判员的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。这一套活动包括提供资金，供给和提供公众所需的商品和服务。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动。”(参见【美】詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》，平新乔、莫扶民译，上海三联书店1989年版，第244页);从政府职能的领域看，张金鑑认为政府职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六个范畴。(参见张金鉴著:《行政学典范》，台湾《中国行政学会》1992年版，第103～104页)。

[2]参见恩格斯:《反杜林论》，《马克思恩格斯选集》(第三卷)，人民出版社1995年版，第526页。(www.xing528.com)

[3]早在1984年，内蒙古卓资县就最先在乡镇进行了“简政放权”的试验，山东省莱芜市和湖南省双峰县作为农村基层管理体制改革的试点县市，分别于1986年和1988年进行了“简政放权”的改革，主要是将县级设在乡镇的一些职能机构转交给乡镇进行管理。

[4]贾建舟:《山东省决定推广莱芜经验，精简市直机构向乡镇放权》，《人民日报》1988年6月8日。

[5]《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(中发［1986年］22号)，在http://www.chinaelections.org/readbook.asp?BookContentID=%7BD9643219-07FF-4BA2-9EF1-1A4F798B297E%7D上。

[6]中共莱芜市委、莱芜市人民政府:《向乡镇下放权力，健全乡镇政府职能》，《加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，1988年。

[7]邓正来主编:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第175页。
“合作主义”理论最初产生于19世纪的欧洲，其代表人物是德国人卡尔·施密特。施密特认为，自由主义政治理论是建立在(国家机构)政府与人民之间对立冲突的基础之上的:一方是拥有自己受到宪法保证的权利的“人民”，另一方则是拥有自己权力范围的“国家”。然而，只要在这两者之间引入一个调解性的中间因素，即“运动”，那么这种传统的冲突就可以得到解决。有学者从“社会—政府”体制的角度来解析，将合作主义译为社群主义、社团主义、法团主义、统合主义，并划分为大相径庭的两个类型。威廉姆逊(J.B. Williamson)将之分为“专制型法团主义”和“民主型法团主义”。前者的代表是20世纪20～30年代几个欧洲法西斯国家(墨索里尼统治的意大利、萨拉查统治的葡萄牙和佛郎哥统治的西班牙)和后来的一些拉丁美洲的独裁国家，包括庇隆主义的阿根廷和1964年后的巴西、墨西哥和秘鲁等。后者的代表是奥地利、瑞典等斯堪的纳维亚国家、澳大利亚等。也有的学者将合作主义分成“政府法团主义”和“社会法团主义”。“政府法团主义”的共同特征是:有限程度的人民参与，政治精英对社会的全面控制，因政府特许而得以存在的利益组织发挥着政府和经济生产者之间的媒介、渠道或桥梁的作用，而政府则通过这些组织限制或控制生产者团体的独立活动。“社会法团主义”则是与议会、政党和选举等正式民主制度并存的一种政治过程和制度。它的基础是职能代表制，即代表社会经济利益的垄断组织被政府允许在商讨政府政策的过程中拥有特权地位，这种商讨过程通常是在正式的民主决策程序之外，作为对政府给予的这种特权地位的回报，利益组织则保证其成员服从利益组织与政府共同制定的政策条款。参见G. Lehmbruch，“Neo-Corporatism in Comparative Perceptive”，in G. Lehmbruch and P. Schmitter(eds.)，Patterns of Corporatist Policy-marking，SAGE Publications，Ltd. 1982.

[8]例如怀特(White)对浙江萧山地区的民间社团研究中发现，与改革引发的社会经济变化相契合，在国家和经济行动之间，一种非官方的、非正式的民间经济和组织正在出现。参见Gordon white，“Prospects Civil Society in China: A Case study of Xiao Shan City”，The Australian Journal of Chinese Affairs，NO. 29，1993.

[9]参见郭正林:《当代中国农村研究的理论视界》，在http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3848上;张静:《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版。

[10]参见哈贝马斯著、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。

[11]无论是在“多元主义体制”之中，还是在“法团主义体制”之中，“结社自由”都已经作为“制度化的公民权利”得到普遍确立，而且社团都是作为独立于政府的力量与政府进行竞争(在多元主义体制中)或合作(在法团主义体制中)。
尽管在中国越来越多的社团组织建立起来并日益活跃，一些“自上而下型”社团的离心倾向也在不断强化，其行政控制的色彩愈来愈淡化，自主性日益增强。如政府机构改革过程中，与政府有着血缘和职能联系的行业协会大量涌现，而且发挥着日益重要的行业管理职能。但政府掌握着公民社团的管理权、解释权、立法权和决策权，而工会、妇联、共青团、少先队等拥有垄断性代表权利的群体组织也主要作为一级行政部门，承担着宣传政策贯彻国家意志的任务，而利益代表和表达的意识与功能极其微弱。并不存在理论意义上的“结社自由”和独立的公民社团。

[12]张静对于法团主义中国研究的前提作出了审慎的思考，她认为在“合作”的涵义、制度化以及价值取向上运用法团主义模式解释中国存在基本的困难。参见张静:《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第176～178页。

[13]戴慕珍(JeanC.Oi)用“地方政府法团主义”来解释和概括改革开放以来中国的地方政府如何促进农村的快速经济成长。这一概念指的是“一个地方政府协调其管辖领域内经营企业的活动，宛如一家多角化经营的商业公司”。她认为地方政府(县、镇、村三级政府)直接介入经济，担任管理企业的角色的过程，以及各级政府、党委与所辖企业形成的一个类似大企业的利益共同体。而当地政府的企业化是中国乡村经济迅速起飞的主要原因。参见Oi，Jean C.，1992，“Fiscal Reform and Economic Foundations of Local State Corporatism in China”，World Politics5 October，pp.99－126.和Jean Oi，“The Role of the State in China's Transitional Economy，”The China Quarterly，1995，pp.1149～1332.
当然，华尔德(Walder，Andrew)也运用“法团主义”的理论来研究80年代以前中国大陆国有企业中工人、企业管理层和政府的关系，他发现了不同于“极权主义”和集团理论的中国大陆社会的政府与社会关系的“新传统主义”的解释模式，在此不做赘述。参见Walder，Andrew G.1986 Communist Neo-traditionalism:Work an Authority in Chinese Industry. Berkeley: University of California Press.

[14]张晓山翻译为“地方政府公司主义”。参见《乡村集体企业转制十题》，中国社会科学院农村发展研究所编:《中国农村发展研究报告》，社会科学文献出版社2000年版。邱泽奇:《乡镇企业改制与地方威权主义的终结》，《社会学研究》1999年第3期，第57～60页。

[15]在此表述为“新合作主义”，是为了强调在基层治理的变革中，政府与乡村社会之间的互动过程和结果的“合作”涵义。

[16]黄宗智提出的“第三领域”理论是有启发性的。他认为在国家与私人领域的社会之间存在一个既是国家也是社会的领域，在这个领域中国家与私人社会相互合作。这种领域的典型是集体经济组织和各种非私有的“单位”，以及各种村级的管理机构。就其国家与社会关系的三层次观点，第三领域是由国家与社会混同而成的。他相信这种国家与社会关系中的第三领域对于中国社会政治的变迁将具有重大意义。“与公共领域/市民社会模式的图式相反，中国实际的社会政治变迁从未真的来自针对国家的社会自主性的持续追求，而是来自国家与社会在第三领域中的关系的作用”。参见Philip C. Huang，“Between Informal Mediation and Formal Adjudication: The Third Realm of Qing Civil Justice”. Modern China，Vol.19 No.3，July 1993，p251～298;黄宗智:《中国的“公共领域”与“市民社会”——国家与社会间的第三领域》，载邓正来、J. C.亚历山大主编:《国家与市民社会》，中央编译出版社2002年版，第420～443页。

[17]也有学者认为自改革开放以来，政府对社会控制幅度明显收缩，表现在三个方面:第一，政府直接控制的社会资源的相对量和绝对量都已经大大减少;第二，政府的社会控制手段渐趋多样化，改变了以往几乎完全依靠行政命令与计划指令的状况，经济、法律等其他社会控制方式的作用越来越大;第三，政府自身的权力结构也在进行相应的调整，地方、部门、企业乃至个人占有与处置社会资源的自主权不断扩大。

[18]关于政府能力与政府权力之间的悖论，参见李强:《国家能力与国家权力的悖论》，《中国书评》(香港)，1998年2月，第35～38页。

[19]时兴和著:《关系、限度、制度:政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社1996年版，第245页。

[20]张静指出，国家政权建设，并非只涉及政府的权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化，国家——公共组织(即政府)角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化。在理解国家政权建设方面，这些方面代表的规范性意义十分重要。国家政权建设须以新的治理原则为基础建立政府组织，并用一系列制度建制支撑、规范它的服务。参见张静:《基层政权诸问题》。如上所述，我们从基层治理改革的实践来看，在“新合作主义”模式中，新的治理原则和方式正在以制度化的方式被建构起来，这对于中国朝向现代国家的建构性探索和乡村社会的有效治理模式无疑具有重要的参考意义。