站所改革与政府职能转换：基层治理转型及比较

(三)站所改革与政府职能转换模式的比较

事实上，自70年代末农村经济改革启动后，对于我国农村基层治理中农村公共服务体系不能适应市场经济的发展需要，不能满足急遽扩大的农村社会和广大农民的服务需求这一深刻的问题，不少地方也进行过自主性改革。^[3]山东莱芜在全国率先实行“简政放权”的乡镇站所改革，把属于各“条条”部门的权力“下划”到乡镇一级，充实乡镇权力和健全乡镇职能，被归纳为“莱芜经验”^[4]。如果把莱芜改革与咸安改革进行比较，可以发现不同的改革模式及其成效和影响具有很大的差异。

针对乡镇政府“牌子响、责任大、权力小、事难办”“七站八所”“看得见的管不着，管得着的看不着”“政出多门、条块分割”等等问题，中央政府已经注意到“县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革”。^[5]1986年山东莱芜在全国率先实行“简政放权”的乡镇站所改革，把生产服务性的乡镇站所的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇一级，实行“块块”为主的领导体制，理顺条块关系，健全乡镇政权的职能，强化基层政府的权力。

莱芜改革力图顺应改革以来的农村市场经济运行的要求，改变我国农村基层治理中条块分割、产销分割、供需分割的计划调控机制。通过改革，使得乡镇政府的人事管理权、财政支配权、规划决策权、计划协调权、指导监督权、综合治理权这“六大权”相对集中，初步形成了以块为主、条块结合的管理体制，从而保证了乡镇政府“组织效应”的发挥。^[6]但是，这种“下放权力”及权力的重新分配，直接涉及到基层“条条”和“块块”之间权力和利益分配关系的重大调整，损害了从中央到省市有关主管部门的利益，从开始就受到强烈抵制，改革之中，“有权力”“有收益”和“效益好”的乡镇站所上级职能部门不愿放，工作任务繁重、经费紧张、运转困难的部门下放到乡镇，被看作是“上级抛包袱”。改革之后，大量具有企、事业性质的乡镇站所下放到乡镇，仍然沿袭过去完全由政府“供养”的模式，依附于乡镇政府由政府负担，增加了乡镇政府的管理成本和财政负担，农村公共服务的体系和模式也并没有根本性的改变，改革没有达到预期的成效，随后的几年逐渐停滞下来，由此也影响到农村公共服务体系的运行和地区经济的长远发展。

从根本上看，莱芜的改革及“莱芜经验”是县市职能部门与乡镇权力和利益的重新分配，没有真正解决县市部门与乡镇之间的“条块”体制矛盾。这一改革仍然是在传统的改革思维方式指导下，在计划经济体制时代所建立的基层治理体制中组织体系内部的权力调整，缺乏明确的改革目标和统一的改革依据，并非是真正的“简政放权”，没有把公共服务的生产、提供、监督和管理的权力给予或者分享于农村社会。莱芜改革缺乏对于市场经济条件下政府职能的定位问题深入的思考和认识，也没有通过改变基层治理的结构和运行机制来实现政府服务职能的转换，改革仍然是低层次的，尚处在单项推进、局部试点的探索阶段，缺乏应有的广度、深度和力度，没有达到预期的目标。

如果说莱芜改革侧重于在农村基层治理体制的内在制度进行微观调整和改革，那么与传统改革不同的是，咸安改革则强调政府职能根本性的转换和农村公共服务体系的重新构建。传统的改革重视对权力运作的关注，而忽视了权力的归属问题;侧重于讨论基层组织权力的多少或大小，而对于不断转变的外部环境和条件下政府职能如何定位和转变则思考较少。特别是当税费改革改变了中央、基层和农民之间的利益分配关系时，基层治理的组织形式及其运行方式也越来越不适应农村社会发展的需要，必须进行公共服务体系的变革和重构。(www.xing528.com)

基于此，咸安改革提出了新的改革思路:中国传统的公共服务体系是计划经济体制下的产物，在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济转变的过程中，必须对这一体系进行根本性的改造。而要建立适应于市场经济和农村社会发展要求的公共服务体系，实现有效的基层治理，就必须跳出既定的基层治理体制范围，根据农村社会和农民快速扩展和变化的公共需求，通过公共服务体系的再造和政府职能的转换，对基层政府内外各种组织和部门之间的权力和利益关系，乃至于政府与乡村社会之间的权力关系进行根本性的改革。

通过总结借鉴其他地方改革的经验教训，湖北咸安以乡镇站所的改革为重心，在农村公共服务的制度创新和政府职能转型方面进行了有益的尝试。咸安的乡镇站所改革，摆脱过去那种“下放权力”“精简机构”的传统改革思路，首先明确了“要做哪些事”——重新确定农村市场经济环境中基层政府的职能定位，以此为指向明确了“事情谁来做”——对乡镇站所“收章、拆庙、摘牌”，组建社会性的独立的经济实体和组织，在此基础上解决了“事情怎么做”——建立“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单、奖惩兑现”的“以钱养事”新的服务机制，最后回答了“人往哪里走”——对乡镇站所人员进行竞岗分流、身份置换和办理社会保障。

咸安改革无论是从改革的理念、内容、方式以及影响来看，都有着全新的内容和自身的特点，其改革实践的广度、深度和力度，无论在历史上的“莱芜改革”，还是与其他地区的改革相比较，都是一次巨大的超越。在改革理念上，“简政放权”不是整个政府体系内部的权力重新分配和调整，也不是对政府与乡村社会关系进行调整，而是通过打破既有的权力格局和结构，和“政、企、事”分开，“还权于社会”;在改革内容上，从一开始就不是单纯的机构和人员的“精简”，而是着眼于“转制”，明确并强化了基层政府的服务职能，创新农村公共服务体系的组织结构、运行机制和财政基础;在改革方式上，通过市场交换和契约的方式，改变了过去对农村“大包大揽”式的“全能”治理模式，面向快速变化的农村经济、社会发展形势和不断扩张的农村公共需求，形成了政府主导、社会参与的现代治理模式。通过改革，初步构建起适应快速变化的农村经济、社会发展和公共需求的新型农村公共服务体系，这无疑是我国农村基层治理从理念到实践的根本性变革。

从基层治理的绩效来看，咸安改革不仅巩固了农村税费改革的成果，达到了减人减事减支的目的，而且提高了基层政府的行政效率，激活了农村市场和社会的各种资源和要素，引导发挥农村社会各种组织的积极性，参与到农村市场和社会发展的服务事业中;改革重新确立乡镇政府的职能定位，使基层政府退出不该管的领域，强化基层政府的服务意识和职能，将政府职能转变到了经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，将“无限政府”变为“有限政府”，重塑新型农村服务体系中的主导力量;改革引进了市场经济的竞争机制，创新了“以钱养事”的新办法，形成了较为成熟和完善的农村公共服务的运行机制，增强了新的基层组织和经济实体的市场竞争意识，提高了新型农村公共服务体系的运行质量和服务水平;促使基层政府和农村社会各种资源的有机整合，推动农村经济和社会的快速发展，初步展现出农村新型服务体系的制度效能。