乡镇事业站所改革:实现政府公共服务职能转变

(二)站所改革与政府公共服务职能的转换

一直以来，政府职能是国内外学界所探讨的一个重要问题。^[1]尽管在国家的起源上有“社会契约论”和“阶级国家论”不同的理论观点，但在不同历史时期，不同政体国家的政府在履行公共职能时所扮演的角色是大同小异的。恩格斯曾指出，“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。^[2]公共服务是政府的重要职能，国家的政治统治必须以为社会公众提供服务和执行社会性职能为基础，这是任何国家和政府赖以存在和发展的基本前提。为农村社会的发展提供良好的公共产品和公共服务是我国基层政府职能的重要内容，而政府公共职能履行的效果与农村基层治理绩效具有内在的关联。

与西方治理之道变革的动因和路径相比较，我国的农村基层治理呈现出不同的景象:随着农村市场经济的全面建立和完善，政府“全能”治理色彩的逐渐消褪，政府与乡村社会之间的关系日趋紧张，基层政府权能日益削弱，农村公共服务供需矛盾使基层的治理困境日益深重。

在这一背景下回顾咸安改革的整体进程，在改革之初，通过五保合一，咸安及时有效地建立和完善市场经济条件下单位人向社会人的身份转变和岗位流动的平台，使之成为一个能够承受和抗御社会波动和震荡的稳定的“安全屏障”。通过干部外派，增强了基层干部开放意识、竞争意识、服务意识和群众观念，提高了自身的素质和能力;通过乡镇党政领导两票推选、竞争择优、交叉任职、建立乡镇“三办”，建立起精干、高效的乡镇管理制度。这些改革措施的推行，为后续的乡镇站所改革，营造了良好的舆论环境，提供了有利的制度支持。继而，通过对以乡镇站所为主题的农村公共服务体系的系统改造和制度创新，初步建立起政府主导、社会参与的新型农村公共服务体系。(www.xing528.com)

从政府职能转换的角度看，新型农村公共服务体系的构建和运作，使市场经济条件下的政府职能得到根本性的调整与转换:由直接管理到间接管理;由微观管理到宏观管理;由命令式管理到协调、监督与服务。基层政府应承担起应该履行的责任，将政府不必要包揽的事交给社会，解决基层政府及乡镇事业单位在履行政府职能方面的“越位”“错位”和“缺位”问题。首先，改革克服了基层政府和乡镇事业单位的管理“越位”。根本上改变了过去“包揽一切”的管理和服务模式，缩小和分解基层政府的管理权限和服务范围，把不该由政府承担或政府管不了的职能转移到社会，实现政府、社会组织、市场以及民众之间的合理分工，充分发挥市场机制的作用。凡是市场能运作的政府不包揽;凡是企业能自主经营的政府不干预;凡是社会能办理的政府不插手。其次，改革理顺了基层政府和乡镇事业单位的职能“错位”。通过改革各级政府和部门农村公共服务的责任，合理界定县、乡镇和村之间的公共服务的范围，并按照责、权和利一致的原则，明确各级和各部门的责任并赋予相应的财权和资源，避免责任不清，职能错位。再次，改革填补了基层政府的服务“缺位”。基层政府应当在地区整体发展的调控、规范市场经济秩序、基础设施建设和社会公益事业发展方面认真负起责任，把应该由政府办的事情真正办好，以避免社会管理出现断档，公共服务出现真空。

改革后，基层政府的主要职责和工作重心已经从计划经济时代的税费征收、计划生育政策的强制执行，转移到农村的社会稳定、农村公共产品与公共服务的供给、基础设施的建设与维护等方面。咸安改革不仅强化了政府的服务职能，而且乡镇政府直接从税费征收的具体事务和繁重任务中解脱出来，行政权力与税收权力分离，把更多的精力投入到县域经济发展、农业科技推广、农村市场建设等具体工作中。更多的资金可以投入到农业水利设施建设、农田改造、农技普及等与农业生产和农民生活密切相关的方面，促进基层政府能力的强化和治理绩效的提升。湖北省在咸安区改革探索的基础上，在全省全面铺开了以构建新型农村治理体制为目标的乡镇综合配套改革，从咸安改革到湖北政改，改革的活力在更大范围内被激发出来，全新的改革理念、方案及其实践在更大范围内发挥出作用。

综上所述，立于整个中国农村基层治理变迁和发展角度来考察，我们可以看到，在时代转换和社会发展不断转换的背景下，建国以来的计划经济时代所建立的，已经从过去的“全能”政治朝向现代政府的治理形态转变，农村基层治理的组织基础、运行机制等方面已经根本性改变，正经历着整体性的转型。作为当前中国农村治理变革的重要方面，咸安改革和湖北政改初步建立起与农村市场发展和社会需求相适应的公共服务体系，即以农村社会公共利益及其发展以及广大农民的需求和基本权益为导向、以市场为纽带和机制、以基层政府为主导力量、各种社会组织为载体及农民多方参与和协作的新型农村公共服务体制。通过不断的机制转换和创新体制，我国的农村基层治理必将在更广阔的空间里进入到更高的发展阶段。