基层治理转型：乡镇事业站所改革与农村公共服务的重构

(一)站所改革与农村公共服务体系的重构

新中国成立之初，在我国广大的农村地区，国家为了有效地调动社会和民众参与乡村社会经济、政治、社会生活等各方面发展的积极性，动员社会力量实现国家所设定的经济、政治和社会发展目标，通过其拥有的政治组织资源——基层政府以乡镇站所为主体逐步建立起一整套农村公共服务体系。在严格的计划和高度集权体制下，以乡镇站所为主体的农村公共服务体系，适应了以行政手段支撑的对社会经济及政治事务全面、具体而深入管理的要求，以全面而深入“无所不包”“无所不能的”的方式为目标，承担并履行基层政府在农村地区的政治经济和社会事务管理、农村社会保障和公共产品的生产和提供等方面的公共职能，这成为我国农村基层治理的基本特征。

置于特定的历史环境中来考察和评价，以乡镇站所为主体的农村公共服务体系在基层治理中发挥了较强的服务功能，对农村基层治理产生了积极的作用。当然，从这一时期基层治理的综合绩效看，以国家现代化目标为导向的公共服务体系的运作在取得明显成效的同时，付出了高昂的经济成本和社会成本，整体上处于“低水平的高效率”状态，并在运作中暴露出若干结构性问题，孕育着深层次的基层治理危机。

70年代末以来，国家在农村进行了多项经济改革，启动了中国由自然经济、计划经济迈向商品经济、市场经济，由“全能”型政治迈向现代治理的政府——社会的整体性转型。在这一过程中，农村经济改革的深入和商品经济的发展对基层治理也产生较大的冲击和影响。基层治理的组织基础不断扩张。在“权力部门化”的导向下，各级政府整体利益的部门分割而逐步形成“条条”部门利益化。新中国成立以来，农村公共服务体系中隐伏的“条块”矛盾，在农村市场经济建立和发展的过程中开始凸现出来，并迅速演化为80年代农村基层治理中的重大体制性冲突，直接制约了市场经济的正常发展和公共服务职能的发挥，使基层治理的效率和效果大打折扣。(www.xing528.com)

特别是90年代的分税制财政改革，对中央和地方的利益分配格局的重新调整，使相当一部分地区的乡镇财政陷入有事权而无财权的境地，严重削弱了农村公共服务体系的财政基础。短缺财政又进一步刺激了乡镇站所的“自利化”和“赢利性”的急遽膨胀，逐渐从基层治理中的管理和服务型组织，转变为“收费养人、养人收费、自收自支、自我服务”的基层“赢利型”机构。政府无法有效行使并扩大农村公共服务的职能，以适应农村社会公共管理和公共需求的变化，引起基层政府与农村社会之间的一系列的社会问题和冲突，并诱发了错综复杂的社会矛盾，演化为整体性的农村基层治理危机。

湖北咸安摆脱了过去乡镇事业站所“下放权力”“精简机构”的传统改革思路，以转换政府职能为重心，通过对乡镇站所的系统化改革和农村公共服务体系的再造，打破既定的基层政府权力格局，明确农村市场经济环境中基层政府的职能定位，在组织结构、运行机制和财政基础方面进行了重大突破和创新，实现了市场经济条件下政府公共职能的根本性转换，初步构建起适应快速变化的农村经济、社会发展和公共需求的新型农村公共服务体系，即以农村经济和社会全面发展为目标、以农村社会和广大农民的公共需求为导向、以基层政府为主导、社会组织和广大农民广泛参与、公共产品和服务有效供给的农村公共服务体系。

咸安新型农村公共服务体系的建立和运行，充分运用市场化的手段，动员和整合了政府和社会各种组织资源和力量，实现了基层政府公共职能和治理方式根本性的转换，在有效提供公共服务满足农村社会和广大民众的公共需求的同时，保持和维护基层政府对乡村社会实施有效管理，不断促进乡村社会的稳定与发展，也促成基层治理体制的根本性转型。