农村公共服务改革：基层治理转型中的乡镇事业站所改革研究

(二)农村公共服务改革:经验提炼和实践拓展

从上述咸安乃至于湖北省乡镇站所事业单位改革推进中暴露出来的种种问题来看，既有操作上的，也有政策上的;既有经济上的，也有政治和体制上的。这些问题不仅直接关系到乡镇事业单位改革的成败，也直接影响和制约乡村公共服务体系的构建及农村基层治理变革和发展的方向。为了进一步推进乡镇事业单位改革，不仅应当根据咸安和湖北的改革经验，进一步明确乡镇事业单位改革的目标与方向，而且必须在实践上提出切实可行的行动策略，以保障政府职能的根本性转换和公共服务体系建设顺利进行。

第一，明确乡镇事业单位改革的目标和方向，致力于建立适应社会主义市场经济和农村社会发展的公共服务体系。

从80年代中期开始我国就开始进行事业单位的改革。从改革的目标、内容及重点来看，主要集中在三个阶段:“放权、搞活”，扩大自主权。^[16]这一时期的“放权、搞活”也包括上级部门向下级政府和乡镇下放部门和单位，其中最典型的是以山东莱芜为代表的进而在全国推行的“简政放权”的乡镇事业单位改革;“政事分开”，社会化改造。^[17]这一阶段确认了事业单位的法人地位，为事业单位社会化、市场化奠定了法律基础，进一步加快了事业单位改革的步伐;“脱钩、分类、放权、搞活”，改革人事制度。^[18]这一阶段通过实行人员聘用制度，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。

整体而言，随着整个国家社会经济改革的发展，不同时期事业单位改革的内容和重点有所不同。从改革总的目标和方向来看，存在着两种不同的思路:一是在不根本上改变现存的事业单位体制的基础上，改革和完善事业单位的相关制度，以“充分调动各类人员的积极性和创造性”，“增强事业单位活力和自我发展能力”。如80年代以后推行的“放权”、“让利”，以及财政体制、人事制度等等方面的改革，其着力点就在于放权让利、增强活力。

与此不同的是，改革的另一种思路是认为中国传统的事业单位是计划经济体制下的产物，在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济转变的过程中，事业单位体制必须根本性的转变，以“建立与社会主义市场经济体制相配套的事业单位体制与机制”。前者重在对事业单位内在制度进行微观调整和改革，后者则强调事业单位整个体制的转换和重建。

从乡镇事业单位的历史发展看，基层事业单位本身是计划经济体制下的政府对社会“全能”管理的产物，也是我国长期以来政府高度集权中权力和管理体制的表现。事业单位是集公共服务和公共管理的职能于一身、集权化和部门化管理于一体的组织。在严格的计划和高度集权体制下，政府对社会经济及政治事务的管理更加全面、具体而深入，随着我国社会经济的发展，经济、社会及管理分工越来越细，迫使政府部门管理也日益细密化，并不断向城乡基层社会延伸，乡镇“七站八所”也随之不断增加。随着农村经济的恢复和发展，这种体制在公共服务运作中的效率低下的消极影响日益严重，它不仅造成基层治理中持久的“条块分割”的矛盾，也违背了管理的统一、精干和效能的原则，同时也助长了乡镇机构和人员的膨胀，加重农民的负担。特别是随着我国计划经济体制向社会主义市场经济转变，传统的事业单位的组织形式及其运行方式，也越来越不适应农村社会发展和人民日益增长的各种需要，必须进行根本性的改造和转变。正因如此，乡镇事业单位的改革不能限于事业单位本身的微观体制和制度的调整和完善，而必须致力于事业单位整个体制的改革和转型，建立适应社会主义市场经济体制的新型农村公共服务体系。

第二，确定乡镇事业单位的服务功能分类，立足于政府组织公共职能的转换和定位，建立以农民公共需求为导向、多元服务为主体的公共服务体系。

从事业单位本身的功能来看，乡镇事业单位是一种政府举办的、向农民和农村提供科技、教育、文化、卫生等等方面公共服务的组织。任何社会的公共需求都是无限的，对于社会来说无疑是“越多越好”，但是，政府的公共服务能力却具有有限性，这不仅是组织和技术上的困难，更主要是财力所不及。为此，必须对公共品进行分类，进而明确政府应该提供哪些公共服务。

在理论上，人们所需要的服务和产品分为三大类型，其一是“公共产品”;其二是“私人产品”;其三是介于公共与私人之间的“混合产品”。^[19]公共产品与私人产品的根本区别在于是否具有“竞争性”和“排他性”。公共产品应由政府来提供，而私人产品纯粹是由个人消费的物品，人们可以通过市场来获得。除上述私人产品和公共产品之外，还有大量的介于两者之间的混合产品。这些产品具有一定的“竞争性”和“排他性”，既具有私人性，又具有社会性。对于这些混合物品的生产和供给，应由政府、社会及市场共同提供，政府不必要也没有可能完全包揽，应定位于引导、参与、支持、监督、分担和协助。

必须明确的是乡镇事业单位改革以及农村新型公共服务体系的建构，在市场经济条件下政府的功能及公共服务的范围，也就是政府及其所属的事业单位应该做什么。同时，也必须根据现阶段我国农村基层政府组织、财政及技术方面的实际能力，明确政府在现实条件下能做什么。换言之，必须明确的是基层政府的职能及公共服务的范围。要做到这一点，就首先必须弄清楚农民的需求是什么?在此还必须分析在农民的需求中哪些属于公共产品，哪些是私人产品，哪些是混合产品，进而明确哪些产品应由政府独立承担，哪些应由社会和市场承担，哪些应由政府与社会和市场共同承担。根据乡镇事业单位改革后农村社会的发展需要，在改革后乡镇政府主要履行以下农村公共服务职能:

咸安乡镇基本公共服务职能表

基于此，对现存的事业单位履行的职责进行重新清理和分类，对于从事私人产品的生产和经营的事业站所，改制为企业或社会组织;对于既从事公共服务和公共管理，又具有一定的经营性职能的事业单位进行职能和组织分解，将公共管理的职能收归政府部门，经营性职能交给市场，服务性职能交由社会或政府与社会共同承担。

对于这些站所进行分类，我们可以发现除法庭、派出所、国税分局、地税分局、工商所、土管所、财政所是从事完全的公共管理和公共服务，主要提供公共产品尤其是纯公共产品之外，其他站所都具有经营性的职责，其中，邮政(电信)、供电所、信用社、客运站等等基本上是从事经营活动，已经成为市场化的主体，而其他广播站、农技站、兽医站、农机站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站以及司法所等等绝大多数站所都兼具经营性和管理性的职能，有经营性职能完全可以走向社会和市场，通过社会化和市场化的方式来提供。有的机构，如经管站原是为了收取农业税费而设立的，主要依靠向相关村组收取管理费而存在，在免税之后失去存在根据，应撤销。总之，在功能定位上，事业单位只能定位于提供公共服务和公共产品，凡是生产私人产品的“事业单位”，包括提供私人产品的科教文卫体等等都应该转制为企业或社会组织。

乡镇事业单位的功能定位及改革方向统计表

第三，变革乡镇公益事业和公共服务的生产和供给模式，建立多渠道、多形式、高效率的服务方式的公共服务体系。

乡镇事业单位改革，事业单位改制及政府职能的转变涉及两个层面，其一，不必要由政府包揽的事务，政府应坚决放弃，还权于社会;其二，即使应由政府提供的公共产品和公共服务，也必须选择最经济、最有效的生产和供给方式。事实上，正如经济改革中所有权与经营权的分离一样，政府公共管理和公共服务的责任与政府直接提供相应的服务并不等同，公共服务的提供和生产，管理者与经办者或经营者之间存在着相当大的差异，政府转移公共服务生产者的功能也并不就意味着放弃公共提供者的责任和角色。从理论上说，集体物品提供中政府角色的界定是一个成本收益的权衡过程，“当安排者与生产者二者合一时，官僚制成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得”。^[20]市场化和民营化的方式，在实践中不仅可以大大降低服务成本，也可以提高服务质量。

从国际经验来看，有些西方发达国家也一度试图由政府包办公共产品的供给，试图给人们提供“从摇篮到坟墓”所需的全部公共产品。但事实证明这是难以实现的，而且也造成某些公共资源的浪费。因此，即使在发达国家，由政府提供的公共产品和公共服务也并不完全由地方政府独立生产和供给。如美国地方政府在提供公共服务方面都扮演着重要的角色。在这些服务中，最常见的是公共安全、教育、公共交通、环境卫生、公共保健、福利和文化事业等等。在这些公共产品提供和服务方式上，地方政府通常有多种方式和途径。如可以由政府建立管理机构来提供，也可与私人生产者签合同、与其他政府签合同、与其他政府合作建立生产性组织、批准私营企业进行特许经营、向市民提供票证由他们自己与生产商一起安排等等方式来提供。美国“大多数政府在符合规则的基础上都不只依赖一种来源提供公共服务”。^[21]

美国地方公共产品和公共服务方式统计表

因此，在我国农村公共产品和公共服务供给方式上，采取何种方式应根据相关产品和服务的性质、特点及成本和效益来选择。如动植物检疫、病虫害测报、气象预报、农机安全审查、生产资料市场监督、农产品质量检测等公共服务作为纯公共产品应由政府承担，但政府也可以委托的方式或与其他组织合作的方式来提供;对于一些半公共产品和私人产品，如病虫害防治、市场信息、生产资料供应、产品销售、技术服务等，则可按照“谁使用、谁收益和付费”的原则，利用市场机制，通过商业化运作，采取有偿的方式提供，政府只要制定和执行市场规则、支持监督市场主体提供这种服务即可。通过招标、购买、委托、合作等等方式，不仅可以大大节约经费开支，也有助于提高服务效率和效益。因此，必须改革公共服务的供给方式，探索建立多主体、多渠道、经济和高效的多元化公共服务供给体系。

从咸安改革的实践经验来看，在构建新型农村公共服务体系，转变政府公共服务方式的过程中，各地区、各地方应当建立严格、统一的“政府购买”相关法律和制度体系，以保障政府购买的公正、效益和可操作性。作为新生事物，农村公共服务的主体不一、项目很多、程序复杂，必须加强管理，从而使各项公益性服务更规范、更具操作性，把好事办好。各省市可统一农村公益事业政府购买目录，规定具体的项目、范围、标准和指导价格，各县市根据省定目录，结合自己的实际，规定购买量、价格等等，使政府购买切实遵循市场经济原则，并面向社会公开招标，细化、量化公共服务考核指标，加强涉农服务合同管理、考核和监督，以确保公共产品和服务的质量和数量。

第四，妥善处理人员分流与身份置换，巩固改革成果，并加强中央政府财政转移支付的力度，科学测算改革成本并建立中央、地方和基层政府的成本分摊机制。

从以往的乡镇改革实践来看，乡镇事业单位改革最大的难点和成败的关键在于能否妥善实现人员分流与安置。我国历次机构改革出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的原因很多，其中一个重要原因是改革中人员难以真正分流。事实上，在以往的县乡改革中，乡镇事业单位在不同程度上成为有关机构分流人员的“蓄水池”和“避难所”，造成事业单位机构众多、人员膨胀，也给目前乡镇事业单位改革造成困难。能否成功实现事业单位的人员分流，在相当程度上决定着事业单位改革的成败。

在人员分流方面，咸安采取置换人员身份的方式实现事业单位人员与政府脱钩，身份转换。这无疑是一种彻底的解决办法，也是一种行之有效的途径。不过，能否“买断”还取决于财政补偿和供给能力。特别是在目前县市地方财政比较困难的情况下，不少地方“心有余而力不足”，因财力有限而无力买断分流人员。一些分流人员仍保留公务员身份，并按一定的标准发放生活费。虽然这种方式在目前可以在一定程度上缓解人员分流的对抗情绪，也暂时减轻了政府财政压力，但是，由于分流人员身份未真正改变，必然造成分流人员及单位与政府关系不清，留下后患。一旦分流人员个人以及所在单位在经济上、组织上及法律上出现任何问题，都有可能变成政府的责任和问题。因此，人员分流及改革的方向应该是分流人员及转制后的站所组织与政府“彻底脱钩”。转制人员和转制单位在经济上、组织上、法律上不再与政府或主管部门有隶属关系。

在此必须指出的是，虽然推进乡镇事业单位改革中，实行全员一次性买断的做法当期成本很高，但从长远看，买断的方式事实上是最经济和有效的方式。如咸安乡镇站所改革中，置换人员平均支付2.5万元，除去养老保险金7000元外，人平1.8万元。如果只搞人员分流不买断的话，既要支付60%的生活费，又要办理养老保险，按人平工资700元计算，每年至少5000元工资，还不包括其他费用和退休后要发的工资。两者比较起来，人员分流所支付的三、四年的工资足够支付职工买断身份的费用。同样，京山县的测算也表明，按全县人均改革成本2.55万元算(其中，置换身份补偿人均1.67万元，社会保险人均0.88万元)，如果只分流不买断，每年支付的工资、养老保险费1666.8万元，有四、五年的支出就够了买断身份的支出。因此，从长远来看，政府的改革成本支出不过是提前预支改革对象们四、五年的基本工资，这不论对于政府改革本身还是长远的地区发展而言，均是最为俭省的方式。

从湖北省的经验来看，一些地方财政困难的县市，人员分流的经济补偿及社会保障资金来源，有三种办法予以解决:一是对一部分有净资产的单位，利用净资产作为职工身份置换的补偿;二是通过财政、银行筹措资金;三是采取分期补偿的办法。在此次改革中，为支持养老制度改革，湖北省就筹措12.3亿元对各地进行适当补助。^[22]

湖北乡镇事业单位改革成本测算统计表

根据以上的测算，虽然乡镇事业单位改革成本较大，需要相当的财政投入，特别是由于我国农村，尤其是中西部农村县市财政困难，难以独立承担买断人员的财政投入。但即使如此，在中央和各级政府的协作分担下，改革成本并不是不能承受和不能解决的。因此，必须加大改革的财政投入，尤其是必须加大中央对农村乡镇事业单位改革的财政投入，形成多元化的资金筹措渠道，建立以中央为主、发达地区以省县为主的改革成本合理分摊的机制。

第五，形成并加强中央和地方各级政府联动、全国县市整体呼应的乡镇综合改革态势，扩大改革的制度化效应和成果。(www.xing528.com)

乡镇事业单位改革并非单纯乡镇组织的改革，它包括和涉及乡镇体制改革、机构编制改革、事业产权制度改革、财政体制改革、保险制度改革、干部人事制度改革等等诸多方面，涉及从中央到地方各政府部门的权力和利益，也是基层治理体制改革的一部分。因此，乡镇事业单位改革必须实行综合改革。

从咸安改革的实践来看，改革最大的阻力不是基层，而是来自上级部门(条条)。必须加大上级包括中央有关部委对乡镇事业单位改革的支持力度。对于从中央到地方的“条条”和部门必须自我约束，明确乡镇事业单位改革及机构设置权限在县乡两级，上级职能部门不得强调机构设置的上下对口;只要地方和基层能够履行公共服务的职责并完成上级的任务，上级对乡镇事业单位的设置及改革不得干涉;省市上级部门原来对“七站八所”的补贴和项目经费也不得因为站所改制或撤销而削减或撤销。为此，需要改革和完善国家公共事业和公共服务的财政投入制度，建立公平和公开的财政转移支付制度;改革和完善地方和基层公共服务的考评制度，按公共产品和公共服务的数量和质量来考核和评估地方和基层的工作绩效。只有在财政体制、考核制度以及与此相关的干部制度方面进行改革和完善，才可能最大限度地抑制部门利益，而着眼于公共利益，为乡镇事业单位改革创造宽松的环境和条件。

在湖北事业单位改革中，县市及乡镇事业单位改革进展不平衡，乡镇所属事业单位改革比较彻底，而县市主管的事业单位改革滞后，不仅造成改制的事业单位人员心理失衡和矛盾，也阻碍了乡镇事业单位的改革。因此，在乡镇事业单位改革中，县市地方和乡镇事业单位改革要一视同仁，共同推进。当前不仅要加大对延伸派驻机构的改革力度，也必须统一改革方针、补偿标准及人员安置政策，做到公平、公正和公开。

乡镇事业单位改革与县乡政权改革和体制改革息息相关。所以在乡镇事业单位改革和构建公共服务体系的过程中，也必须加大县乡政权和机构改革的力度，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的县乡行政管理体制和运行机制。县乡政权改革不仅可以促进乡镇事业单位改革，也为改革后的乡镇事业单位运行以及乡村公共服务体系的运转提供保障。

我们看到，乡镇站所事业单位改革本身是当前中国农村基层治理体制转型和改革的重要部分，所以立于从整个基层体制和公共服务体制转型和重建的高度、从建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系的角度，来审视咸安、湖北乃至于全国的乡镇事业单位改革，把握改革的目标和方向。咸安乡镇站所事业单位的改革，具有全新的改革理念、改革内容及改革措施，这是对市场经济条件下如何建构新型农村公共服务体系的有益探索和创新实践，对于我国目前正在开展的农村综合改革以及乡镇事业单位改革，无疑具有直接的借鉴、参考和推广价值。

【注释】

[1]也有不少学者对与“党政合一”存在争论。咸安在乡镇党政班子“两票推选”中充分征询和尊重民意，扩大了党政班子选举的参与者范围，参加“海选”的代表为乡镇的全体中共党员、非党员的村组及居委会干部、四级(省、市、区、乡)人大代表、村民和居民代表(每15户农户或居民户选1名代表)、乡镇企事业班子成员和乡镇政府机关干部职工。并通过严格的程序民主来保证民主选举的质量。继而在提高乡镇领导决策和执行效率的基础上来实现基层改革的推动和政府职能的进一步转换。选举程序与过程可参看中共咸安区横沟桥镇党委:“咸安区横沟桥镇党政领导交叉任职、两票推选、竞争择优改革试点纪实”，2004年3月。

[2]在http://www.chinainnovations.org/read.asp?type01=6＆type02=2＆type03=2＆articleid=625上。

[3]即由承包方为发包方统一防治病虫，其余生产全由发包方自己负责。承包方主要负责承包田块水稻虫草害的监测，制订防治方案，提供机动喷雾和防治药剂，并保证承包田块草害和蚊枯病控制在2级以下，卷叶螟、蛀心虫、稻飞虱损失率不超过5%。如果病虫害超标，由承包者赔付发包人相应的农资及人工费用。发包方则负责提供机手和按承包方提供的防治方案、防治药剂在通知规定的防治适期内打药。或全程承包，即由承包方统一提供种子、化肥、防治病虫药剂，并负责打药。发包方负责按要求育种、翻耕、插秧、施肥、管水和收割。在不出现罕见干旱、低温、连续阴雨等人力不可抗拒自然灾害的情况下，承包方保证最低产量，未达到规定产量的由承包方补足。这两种承包方式的收费，在签订协议时先预付60%，剩余部分作为风险担保金，待水稻收割后结清。

[4]在http://www.xianning.org/zmxz.htm上。

[5]2005年6月22日与咸安乡镇干部的座谈。

[6]2005年6月25日与咸安乡镇干部的座谈。

[7]38.5%的农民选了基本满意，不太满意和说不清楚分别占20.6%、18.3%，有94人选择了非常不满意，32人选择了非常满意，比例较小，各占10.8%和3.7%(缺失8%)。

[8]在http://news.sina.com.cn/o/2004-04-15/00092306596s.shtml上。

[9]2004年3月1日与宋亚平的座谈。

[10]郑志刚:《俞正声改革治鄂》，http://news.sina.com.cn/c/2004-11-04/15534814599.shtml。

[11]在此文件出台之前，湖北省委、省政府召开了6次意见征求会。随后又印发了《乡镇综合配套改革机构编制工作的实施意见》《乡镇综合配套改革财政政策和资金筹措意见》《乡镇综合配套改革加强乡镇领导班子和干部队伍建设的若干意见》和《湖北省试点县(市、区)乡镇事业单位基本养老保险实施意见》四个配套改革文件，提供了较为完备和可具操作性的改革政策。改革的主要目标是“三个两”，即“两减”，减轻农民负担，减少财政支出;“两提高”，提高党的执政能力，提高政府工作效率;“两发展”，发展农村生产力，发展农村社会事业。
湖北省在7个试点县的选择上颇费周折，突出体现了改革决策者在谋篇布局上的稳妥性。湖北总体上分为三类地方:一是纯粹山区;二是丘陵地带;三是江汉平原。三种类型各不相同，尤其江汉平原的人口密度大，县乡两级的财政供养人数特别多，如果照搬咸安的改革模式，必然会涉及“七站八所”的问题不好解决。湖北的改革决策者力图在7个试点县放大试点的过程中，从实践中发现新问题，探索解决问题的新办法，并进一步加以统一规范，梳理出经验教训。因此，一方面选择的试点县要具有代表性。因为最困难的地方先突破，其他条件好的地方照葫芦画瓢，操作起来就容易得多。比如因棋盘乡党委书记李昌平《我向总理说实话》一书而闻名全国的监利县，是最困难、改革包袱最重的县，被列入改革试点县之一。另一方面，还要考虑财政负担的支付能力。经过反复比较，最后决定省财政拿出1.2亿元，给予困难县2 000万元的支持。

[12]徐立京、魏劲松、冯举高:《乡镇综合配套改革:构建农村新型管理体制——访湖北省副省长刘友凡》，《经济日报》，2005年8月6日。

[13]在http://news.sina.com.cn/c/2004-11-04/15534814599.shtml上。

[14]《远安县乡镇综合配套改革调研报告》，2005年7月22日。

[15]《老河口市乡镇事业站所改革情况调研报告》，2005年7月22日。

[16]1985年，中央、国务院、各部门、各地方先后发布了一系列有关科学、教育、文化、体育、卫生等方面的事业改革的决定。如1985年3月，发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》;1985年4月中共中央办公厅、国务院办公厅转发了文化部《关于艺术表演团体改革的意见》;同月，国务院批转了卫生部《关于卫生改革的若干规定的报告》;1985年5月发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》;1986年4月，国家体委发布了《关于体育体制改革的决定》等等。这些文件分别就有关事业单位改革的意义、目标、方针、任务、途径和对策等作出了总体部署。这些改革主要内容是“放权”“让利”，扩大事业单位的自主权，增强事业单位的活力。其中包括调整事业单位与政府的财政关系，下放一定的财权;下放事业单位组织人事管理权限;1986年制定的《民法通则》明确事业单位的法人地位，允许部分事业单位实行企业化管理;恢复了职称评审工作，推行专业技术职务的聘任制等等，调动事业单位人员的积极性，增强事业单位自主经营的能力。

[17]1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济的目标，事业单位改革从单纯下放权力、自主经营、自主管理转到探索建立与社会主义市场经济体制相配套的事业单位体制与机制。1996年中央机构编制委员会同人事部发布了《关于事业单位机构改革若干问题的意见》，明确提出来现阶段事业单位机构改革的指导思想是“遵循政事分开、推进事业单位社会化，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的事业单位管理体制、运行机制和自我约束机制”。基本思路是“确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。”1998年3月，全国人大九届一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的说明》提出:“除教育单位和极少数需要财政拨款的单位以外，其他单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏。”1998年10月25日，《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》进一步明确事业单位是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”“事业单位应当具备法人条件。”“事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。”

[18]无论是放权、搞活，还是事业单位的社会化改造，其关键问题之一是事业单位的人事问题。2000年以前，中央有关部门在事业单位改革中均强调人事制度改革，其中包括对各类人员进行分类管理，进行工资分配制度改革，建立政府特殊津贴制度;下放事业单位的人事管理权，推行专业技术职务聘任制等等。2000年以后，中央有关部门先后多次下发文件，推进事业单位人事制度改革。2000年7月21日，中共中央组织部、人事部下发了《关于印发〈关于加快推进事业单位人事制度改革的意见〉的通知》(人发［2000］78号)，强调建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制;建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点、符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度;形成一个人能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。事业单位人事制度改革的基本思路是:按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇;根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理;在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制;贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的用人机制。通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位活力和自我发展能力，减轻国家财政负担，加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。2002年7月3日，人事部也下发《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，要求建立人员招聘制度。通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。

[19]参见安东尼·B.阿特金森约瑟夫·E.斯蒂格里茨著:《公共经济学》，上海人民出版社1994年版，第601～605页。

[20]E.S.萨瓦斯著:《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第5页。

[21]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京大学出版社2004年版，第100～101页。

[22]事实上我国乡镇的事业单位类型多样，有乡镇直属事业单位，也有上级主管的事业单位，并非所有的人员都需要买断和置换身份。如根据湖北省的政策，所有参保人员补建个人账户，并补缴1995年至2005年十年间的费用。据湖北省劳动和社会保障厅测算，人均补缴约9500元，其中财政负担4920元，个人4580元，为这些人购买养老保险大概有26亿元，因此政府最终要负担近15亿元，个人负担11亿元。对此，湖北省劳动与社会保障厅有不同的测算结果。如《乡镇改革湖北实验:资金瓶颈考验改革决心》，《中国经营报》2005年5月15日:“按照湖北省劳动保障厅的统计，为这些人购买养老保险大概有26亿元，因此政府最终要负担近15亿元，个人负担11亿元。”《湖北乡镇事业单位实行养老制度改革》(载2005年9月12日《长江日报》):“据湖北省劳动和社会保障厅测算，人均补缴约9500元，其中财政负担4920元，个人4580元，全省共补缴32.93亿元。”而据省农村工作领导小组根据试点县市的实际情况来进行推算，中央政府只分担9亿元，个人分担6亿元，如果把财政所、国土、交通部门一些分流人员的保险算上总共要18.75亿元，则中央分担近11亿元，个人分担7亿多元。参见《乡镇改革湖北实验:资金瓶颈考验改革决心》，《中国经营报》2005年5月15日。