乡镇事业站所改革中的困难与障碍及解决方案

(一)改革整体推进中的困难与障碍

任何改革都不是一件轻而易举的事情。虽然咸安率先完成乡镇站所改革，湖北省也于2004年底完成了7个县市区的试点，2005年在全省铺开并取得明显的成效。但就全国而言，目前推行的改革措施仍带有探索性、过渡性的特点，随着改革的深化，一些暴露出来的难题需要在进一步的改革中得到解决:

基层政府的功能定位模糊，事业单位改革方向不明显。迄今仍有相当一部分县乡领导干部和职能部门的负责人对乡镇事业单位的改革认识模糊，依然局限于传统的思维方式，对市场经济条件下政府的职责及行为方式认识不清，习惯于政府对社会经济事务的“大包大揽”。由于政府功能定位仍比较模糊，乡镇事业单位改革的方向也不明确，不能清楚回答地方和乡镇政府究竟应做哪些事的问题，也就不可能真正回答事情究竟应由谁来做的问题;有的依然认为此项改革不过是过去进行的机构精简和人员分流，而不是从政府职能重新定位、功能及行政方式的转变以及在市场经济条件下农村基层治理体制的重新构建的角度来认识改革的深刻性和革命性，影响到改革的推进。

乡镇站所转制滞后，转制单位人员身份置换困难。湖北省要求，除财政所以外的所有乡镇事业单位整体转制，与政府完全脱钩。但是，不少县市乡镇事业单位转制困难重重。如远安县乡镇直属事业单位体制变革、机制转换和人员转换身份已全部到位，但对延伸派驻机构的改革基本上还停留在减人减支的初级层面。^[14]一些地方已改制的单位在组织上、人事上及经济上并未真正走向市场和社会，尤其是分流人员的身份转变困难。有的转制单位的人员依然是干部或事业单位职工的身份。老河口市“整体转制”名义上与主管部门和乡(镇、办事处)脱了钩，但目前仍是“藕断丝连”。除财政、经管部门的部分落岗人员置换身份外，其他部门不论上岗还是自主择业人员都没有明确界定身份，造成上岗人员的身份不明确，分流人员的劳动关系不能解除。如改革步伐较快的仙人渡镇农技站，改革后分流的16人，仍没有办理解除劳动关系的法律手续。^[15](www.xing528.com)

“以钱养事”的机制不健全，运作不规范。湖北省的改革中，有的地方传统的事业单位改制了，但新的公共服务体系并没有真正建立起来。按照省委［2003］17号文件，原乡镇站所的执法职能上收县市职能部门，服务职能留在乡镇。但从调查情况看，执法职能向乡镇延伸的工作没有落实，服务职能的履行也没有到位，一些地方和部门新旧体制尚未对接上，在具体操作过程中政府投入不足，导致服务项目少、服务范围窄，不能满足农村公共服务的需要。以农技推广为例，2004年老河口市农技投入为218882元，2005年虽然增加到248839元，但亩平只有0.43元。全市10个乡(镇、办事处)，亩平经费1元以上的只有光化办事处(1.14元)，最少的薛集、孟楼分别为亩平0.17元、0.18元。

社会保障体系仍然没有普遍建立和健全，各乡镇站所的“五保合一”工作未完全到位。大多数县市只有部分县乡干部和教师加入养老保险，而且由于人员多、债务负担重、经费紧张，参保人员的断保面不断扩大，各地社会保障体系事实上没有建立起来。按照省委［2003］17号文件要求，对于差额拨款事业单位，老河口市统一实行财政承担了基本养老保险费单位补缴部分的70%，职工所在单位承缴30%的政策。但由于部分单位经费紧张，这项政策在一些单位没有完全落实。一些单位将本该由单位承缴的部分也要职工垫交，出现职工和财政各负担14个百分点保费的状况。部分青年职工因为负担过重放弃参保。全市10个乡镇农技站有6个站由职工垫付单位负担保费部分，190名职工只有113人参保，参保面不到60%。

部分县市及乡镇财力不足，难以独立承担改革的成本。湖北的乡镇综合配套改革面临着两方面支出:一是乡镇分流人员及机关事业单位的干部参加社会保险的支出;另一方面是分流人员与行政事业单位完全脱钩，实行一次性经济补偿的支出。从目前来看，如果全部事业单位及机关干部加入基本养老保险，不仅当期投保需要相当的财政投入，如果要补缴养老保险费，更需要大量的财政投入。按湖北省劳动保障厅的测算，湖北省为“七站八所”的人员转制购买养老保险需从1995年补到2005年底共10年时间，平均每个人补交7500元，其中政府负担57%，个人负担43%。为这些人购买养老保险大概有26亿元，因此政府最终要负担近15亿元，个人负担11亿元。以京山县为例，乡镇综合配套改革总成本是5672万元，全县通过转移支付、资产变现等多种形式支付4172万元，仍有1500万元的缺口，另外还有撤销乡镇事业单位由政府兜底的债务6300万元。改革仍然面临着财政上的压力和困难。