基层治理转型中的乡镇事业站所改革突破改革思维怪圈

(二)突破改革“怪圈”:从咸安改革到湖北政改

在税费改革及配套改革过程中，全国其他一些地区乡镇改革虽然也涉及乡镇直属事业单位的改革，但是，通常并没有将此作为改革的重点或主要内容。基于咸安乡镇改革的经验，湖北省将乡镇改革称之为“乡镇综合性配套改革”。从一开始就将乡镇直属事业单位的改革及理顺条块关系作为乡镇体制改革的重要内容，并通过乡镇政府及“七站八所”的改革来重建乡村治理体系。改革不仅包括乡镇机构和人员的精简，也涉及党政领导体制、干部人事制度、县乡财政体制及社会保障制度等不同方面，同时也涉及省市及县市相关部门事业单位管理体制的调整和改革。

在咸安探索的基础上，湖北省委、省政府于2003年11月4日联合下发了《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(省委17号文件)。并决定在监利、老河口、安陆、麻城、洪湖、天门等7个县市进行试点。^[11]此次乡镇综合配套改革坚持精简、统一、效能的原则，改革的核心仍然是:按照强化公益性职能，放活经营性服务的要求，坚持市场取向，改革乡镇事业管理服务体制，实现“单位人”向“社会人”转变，身份管理向岗位管理转变，“养人”向“养事”转变。改革的目的并不是简单精简和撤并机构，也不是简单的“减人、减事和减支”，而是致力于建构与市场经济体制相适应的农村公共服务体系，最大限度地满足农民群众日益增长的物质、文化和生活的需要，促进农村社会经济的发展。2005年3月3日，在湖北省干部编制工作会议上，一则颇具震动性的“新闻”是2005年乡镇综合配套改革在全省全面推开，这在全国尚属首次。湖北乡镇改革在咸安的“示范效应”下，经过后来的7个县(市、区)积极稳妥的试点“放大”，终于在全省全面铺开。

截至2005年8月，湖北省105个县(市、区)、1 116个乡镇(办)，已有74个县(市、区)、669个乡镇(办)开展了乡镇综合配套改革，分别占总数的70%和60%。^[12]湖北省乡镇事业单位具有新的理念、新的目标和新的做法，改革的广度、深度和力度也超过以往及现存其他一些地方的相关改革，改革取得的初步成效已引起社会各界和新闻媒体的广泛关注。改革减轻基层的财政压力，从体制上消除了“食之者众”的弊端，新型的农村公共服务体系在机制上增强农业社会化的服务功能，更新了观念意识并提高了服务质量和效能。(www.xing528.com)

更重要的是，随着愈来愈浓厚的改革氛围的形成，改革已经从咸安一地的“孤岛”之势深入各地，多种形式的自主改革和创新此起彼伏:枣阳的“两票制”和“两会制”、罗田和宜都的“党代会常任制”、大冶等20个县(市)的“强县扩权”、监利“教改”以及秭归村治的“杨林桥模式”等。“改革这柄圆规，已经在湖北划了重重的一个圈”。^[13]

咸安改革之所以能得到广泛的认同和支持，走出了“孤岛”的局限，改革过程能够较为平稳，避免了较大的波动和起伏，改革的作用能够充分发挥出来，与对改革步骤和措施的审慎设计和务实操作密切相关。尽管改革启动后，面临管理和财政体制等多方面的问题和矛盾，但改革本身就是解决问题、化解矛盾的过程，也是一个利益调整和制度变革的过程。改革中的矛盾，只能在改革中加以化解。

2003年农村税费改革取得阶段性成果后，从咸安改革到湖北政改，改革的活力在更大范围内被激发出来，全新的改革理念、改革内容及其实践在更大范围内发挥出作用。立于整个农村治理的转型角度来考察，作为当前中国农村基层治理体制改革和转型的重要部分，咸安改革和湖北政改初步建立起与农村市场发展和社会需求相适应的公共服务体系，通过转换机制和政府职能，推动了农村基层治理进入到一个新的阶段。这些改革的实践，连同取得的成绩和存在的问题，都将为全国的农村综合改革提供富有价值的经验和启示。