孤岛不再孤独：基层治理转型中的乡镇事业站所改革

(一)“孤岛”^[8]不“孤”

咸安的乡镇改革无疑是一场深刻的变革，其牵涉面之广、改革力度之大，从一开始就受到各方面的置疑，困难和阻力巨大。

1.“孤岛”的疑问

过去一些地区的改革，往往局限于一个县市范围内，没有良好的政策环境、舆论氛围作为支撑，要进行改革非常艰难，即使进行了改革，改革后的县市区成为“孤岛”，而这样的“孤岛”难以形成大气候和维持长久，改革成果也难以长期巩固。由于咸安的改革在全省属于率先突破，比较超前，周边的县市区没有形成相互响应的改革态势，咸安改革很可能成为改革中的“孤岛”。咸安的改革表面风平浪静，但人们思想观念的碰撞，在改革的争论中表现得异常激烈。

通常改革都是由上级政府直接布置，有政府红头文件为依据，按统一模式进行，照葫芦画瓢甚至要求开点“小灶”。但是对于咸安改革，一个带有共性的争论是上级没有部署，也没有正式发文，改革的“依据”是什么?自主改革的“依据”何在?有不少人提出:即使大家认识到该改，但该改不等于要改。乡镇困难并非咸安一家，周边其他县市都在“齐步走”，咸安为什么一定要去做那个“排头兵”呢?还有的认为，自2000年开始咸安已经搞了多次改革，现在的当务之急是抓经济发展。不少区乡干部谈到，与其在政治上不断折腾，倒不如集中精力搞经济建设，老百姓能够得到更多实惠。这些问题集中起来，就是人们一度所担心的:咸安的改革是否会成为体制上的“孤岛”?而一旦宋亚平离开咸安，是否会重蹈“人走政息”的“覆辙”?这一疑问贯穿了改革过程的始终。

2.“条条”的争论

乡镇“七站八所”等在组织上和功能上均是上级部门在农村基层的延伸。此项改革最大的阻力不是基层，而是来自上级部门。改革之前，从中央有关部委到省厅有关部门都强调本部门工作重要，乡镇站所不能改，更不能撤。计生部门称“计划生育是国策”、水利部门称“水利是农业的命脉”、农机部门称“农业的根本出路在于机械化”、教育部门称“义务教育是国家的责任”，“禽流感”的爆发也为畜牧防疫部门找到了存在的根据，而“SARS”则成为医疗卫生部门反对改革的理由。(www.xing528.com)

咸安进行乡镇站所改革后，机构设置上不能与省市部门对口，必然在工作上产生矛盾，引起一些职能部门的干预。上级“条条”部门责难乡镇站所改制是咸安对相关工作“不重视”，对改制后的部门也“不满意”“不放心”。2003年10月22日，宋亚平在咸宁市委会议上总结改革经验时，市计生局一位负责人直接点名批评，认为咸宁的改革对计生工作冲击很大。“这不是我们有意见，是省计生系统的领导对我们提出了批评。”^[9]咸安区委宣传部在精简乡镇机构时，将文艺科并入宣传科，2004年在省里的检查中因咸安无专门对口机构和专职人员被扣了4分。而上级的财政部门则在项目和资金安排上故意设卡，“下级没有部门”“难到位”，宋亚平吸取了“教训”，在乡镇政府改革后不得不增加了一个“财政税务办公室”。即使是大幅精简后的乡镇工作人员，目前仍要面对上级各“条条”部门的工作安排。官埠桥镇党政办刘秘书说:“我们镇的面积大，人口又多，就现在的人手确实有些应付(上级各部门工作)不过来。”“我们担心咸安区的改革是否会成为‘孤岛’，导致反弹。因此，我们请求省领导做好有关部门的工作，防止部门干预。”2003年4月，咸安区委在一份递交给湖北省委的报告这样写道。

3.“孤岛”不“孤”

尽管任何改革举措的出台，都要细心论证，精心组织。但若是由于疑问，怕担风险而不敢改革，发展必然受影响。咸安在乡镇改革方面的探索，及其取得较为显著的成效，受到上级领导的高度关注，使得咸安改革保持了相对平稳的发展态势，并没有成为汪洋中的“孤岛”。

咸安之所以能够做到继续改革，与这场改革得到了湖北省最高领导的支持直接相关。2002年初，刚刚调任湖北省委书记的俞正声亲赴咸安调研，对改革给予了直接肯定，为咸安改革“撑腰”。“怎样使农村事业发展得到加强?咸安、嘉鱼找到了路子!”^[10]咸宁市委明确指示，职能部门不干预、不挑剔，并要主动配合，宁可在部门利益上作些牺牲也要维护改革。2004年1月起，咸宁市委副书记李明波决定在全市范围内推广“咸安模式”。2004年3月，俞正声第二次来到咸安，明确表态赞赏咸安的改革，还要求随行的税务、国土资源、计划生育等有关系统的领导当场表态支持改革。2004年12月初，宋亚平的继任者、以前的搭档区长王玲，在既有的基础上，将乡镇改革向前推进了一大步。其中，领导干部职务消费(包括招待费、通讯费、交通费三个项目)货币化，“七站八所”等改革均已接近尾声。

宋亚平这位自称“只愿意默默做事”的“改革书记”，最终非但没有黯然离去，反而在争议中获得提升。2004年1月1日，湖北省委将宋亚平调至中共湖北省委政策研究室担任副主任，同时兼任湖北乡镇改革领导小组办公室副主任。按照干部晋升的规则和经验，从县(区)委书记直接提拔到市委书记或市长是不可能的，而直接从县委到省委工作，“在湖北绝对是罕见的，是破格任用”。宋亚平被省委安排专事“全省乡镇综合配套改革”工作的调研，为省委决策提供参考意见，成为省委领导的“智囊团成员之一”。这种作用和自己原来一线改革实践者的身份相比，可发挥的作用更大，工作的价值更高。从“台前”走到“幕后”，宋亚平完成了从改革者到省委“高参”的角色转换，而乡镇改革也在更广阔的范围内铺开。