乡镇事业站所改革研究：服务运转起来

(六)“人往哪里走”:改革中的人员分流与身份置换

宋亚平深有感触的是，“任何改革都是对利益的再调整，总要伤及一些人的既得利益”。“政府机构改革的最大阻力不是老百姓，而是我们的干部，是政府中那些在改革过程中既得权力和利益要被调整的职能部门(的干部)”。^[20]乡镇站所的整体转制一方面面临着原有超编人员的分流，也面临着新的经济实体的人员选配的问题。人员分流和置换身份是巩固站所改革成果的关键，也是艰巨的改革攻坚。^[21]

乡镇站所的撤并及整体转制能否成功，其重点和难点事实上也取决于能否顺利地进行人员分流。咸安对乡镇行政事业单位(含延伸、派驻机构)的临时工、空招人员、借用人员、没有被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员，进行了清退。在全面清理清退非在编人员、重新核定编制的基础上，按照“公开、公正、公平”的原则，采取考试和考评相结合的作法，实行全员竞争上岗。

在人员分流过程，咸安区采取了多种方式、多渠道进行分流:一是分类分流:对不同的站所进行分类改革，如乡镇财政所作为乡镇唯一的直属事业单位，共定编65名，平均每个乡镇6人(低于湖北省改革方案规定的17人)。人员从原财政所和经管站人员中竞争产生。乡镇畜牧兽医站整体转制为集体性质的企业，102名职工退出事业编制，由区畜牧局和乡镇政府从102人中聘用了58名防检员和防检监督员，其他人员转为企业聘用人员。司法所按区域设置，上收区司法局管理，使用政法专项编制。其他垂直管理或以上级部门管理为主的国税所、地税所、工商所、邮政(电信)所、供电所、信用社、卫生院、国土所、林业站、法庭、公安派出所，按上级业务部门的要求进行改革、分流超编人员，清退无编人员和临时工。

一直以来，乡镇事业站所与政府机关一直有着千丝万缕的联系，在过去的乡镇改革中，机构和人员精简以后又反弹，单位和人员的身份没有根本性的改变，机构人员与乡镇仍然保持千丝万缕的联系是一个重要原因。在乡镇站所改制的起始阶段，由于区级和各乡镇的财力有限，只能把这些站所分流人员身份先“挂”起来。为了不给改革留下“后遗症”，就必须彻底实现乡镇站所人员与政府的脱钩。对于原乡镇事业单位在编人员，通过有情操作，置换乡镇站所事业单位干部职工的身份，由单位人转换为事业人，舍此别无他途。

从2004年4月开始，咸安以省委17号文件和鄂办发［2004］51号等配套文件为依据，坚持有情操作，引导和鼓励撤销站所的职工领取一次性经济补偿费后解除与原单位的劳动人事关系。置换身份坚持个人自愿申请的原则，由个人提出书面申请，与乡镇办政府签订《咸安区事业单位人员一次性经济补偿置换身份合同书》，《合同书》作为解除劳动关系的法律文书。身份置换补偿标准以工龄和上年度月平均工资为依据，置换身份的人员每工作一年支付其本人一个月的上年度的月平均工资。置换身份后可以到新的中心应聘或自谋职业。从事个体经营者，可以享受国有企业下岗失业职工再就业优惠政策。最终咸安全区已经撤销的九类乡镇站所职工共603人全部买断转换身份，由单位人彻底转换为社会人。

咸安区乡镇综合配套改革九类站所人员身份置换情况表

在置换身份的603人中，除28人退休，43人内退，14人因工伤等原因未置换身份外，其余518人自愿置换了身份，领取一次性经济补偿金730万元。据测算，咸安加上养老保险金，置换身份人员平均2.5万元每人(含身份置换金、养老保险、再就业补偿金、区政府借款，不含乡镇欠置换人员的工资款)。人员置换身份后，退出事业编制，解除与政府之间的劳动人事关系，彻底与政府编制和财政脱钩，成为完全的社会人。在此基础上，咸安出台工商、税收、购买农机补贴等方面的优惠政策，积极扶持引导原站所中有一技之长、有能力、有水平的职工以自愿组合的方式，组建民营化的服务中心(部)，积极参与“三农”服务的市场竞争。咸安区在乡镇站所改革中人员分流和身份置换1076人，其中有247人在新农村社会化服务中找到岗位。

咸安区横沟桥镇畜牧站改革情况^[22]

同时，对于这些原乡镇机关事业单位干部职工最担心改革后的“养老”问题，咸安把原有的“五保合一”社会保障的范围扩大到所有的原乡镇机关、事业单位职工，并制定了覆盖所有乡镇机关事业单位的养老保险办法，^[23]以增强乡镇机关事业单位干部职工对身份置换改革的心理和经济承受能力，解除乡镇站所人员转制和置换身份后的后顾之忧。据统计，截至2005年4月份，咸安共为712名乡镇站所职工(含置换身份人员518人)办理参保手续，补缴养老保险费504万元，并全部记入个人养老保险账户。

乡镇站所人员养老保险办理情况表^[24]

在乡镇站所改革的推进过程中，咸安区采取了“无情改革、有情操作”的态度和方式，积极引导新成立的企业和中介服务机构走向市场，为其在市场中求生存、谋发展创造条件，帮助置换身份后的人员谋生活出路，努力解决原站所人员的养老等后顾之忧。这些积极举措减少了改革的阻力和摩擦，使乡镇站所转制得以平稳、顺利进行，并从制度上彻底斩断了改革后机构和组织“回流”的可能，巩固了税费改革的既有成果。

咸安通过对乡镇站所的系统化改革，实现了在市场经济条件下政府职能的转换，初步建立起适应于农村经济和社会发展的新型农村公共服务体系，即以农村经济和社会全面发展为目标、以农村社会和广大农民的公共需求为导向、以基层政府为主导、社会组织和广大农民广泛参与、公共产品和服务有效供给的农村公共服务体系。

如果从全国乡镇站所改革的历史来看，咸安的改革并不是全国唯一的，也不是最早的，有些方面也不是首创。但是，从改革的理念、内容、方式以及影响来看，咸安无疑有着全新的内容和自身的特点，其改革实践的广度、深度和力度无论在历史上还是与其他地区的改革相比较，都是一次巨大的超越。作为湖北省7个乡镇综合配套改革试点单位之一，咸安重点围绕着改革乡镇直属的事业站所和构建新型农村公共服务体系，以强化公益性服务职能、提高公益性服务水平为目的，通过项目招标，变“养人”为“养事”，确保农村公益性服务的投入，改变农村公益性服务的机制和方式，在农村公共服务的改革理念、组织基础、运作机制和财政投入等方面都有积极的创新。^[25]这既是整个改革的重心，也是改革最显著的特色和亮点。

【注释】

[1]精英理论(elitism)作为一种解读政治和历史的理论与方法，其核心内容是认为社会总是处在少数人的统治之下，这些占社会统治地位的少数人即称为“精英”(elite)，他们在社会中起决定性作用并把权力集中在自己手中。参见邓正来主编:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第233页。
精英理论的渊源可以追溯到古希腊时期，柏拉图的思想中就表现出了社会应由一群杰出人物统治的思想雏形。它作为一种政治思想史上的理论流派，正式出现是由意大利的政治理论家莫斯卡(Mosca)提出，意大利的另一位经济学家和社会学家帕累托(Vilfredo Pareto)使之广泛传播。他们之所以能够在社会中获得主宰地位，根本的原因即在于他们具备社会所推崇的才能、品质与心理素质。对精英的研究，随着时代的转换也发生着不断的变化。参见邓正来主编:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版;巴特摩尔:《精英与社会》，社会理论出版社1992年版;萨托利:《民主新论》，东方出版社1998年版;赫尔德著、燕继荣译，王浦劬校:《民主的模式》，中央编译出版社1998年版。
精英理论运用于中国的研究，往往是通过对中国不同代际政治精英的转型特点的梳理，通过对精英重组、观念变革、政治战略、政治资源以及知识分子的政治态度、政治体系内部及外部的持不同政见者等的分析，把握中国政治的走向。参见White，Gordon，1993，Riding the Tiger: The Politics of Economic Reform in Post-Mao China，Stanford University Press. Solinger，Dorothy J，1993，China's Transition from Socialism: Statist Legacies and Marketing Reforms，Armonk:M.E. Sharpe，p.259，pp.270. Shue，Vivienne，1996，Tethered Deer: Government and Economy in a Chinese County，Stanford University Press. Oi，Jean C. 1995，“The Role of Local State in China's Transitional Economy”，in The China Quarterly，pp.1133.
当然，不论不同的精英理论学者们在对精英的解说上有何种程度的差异，但其核心内容总是恒定的:精英对于社会的发展总是起着主导性的作用。基于此，本文观察到地方政府精英在改革方案设计和具体实施过程所发挥的积极作用，以丰富和深化对咸安站所改革的认识。

[2]《踏平坎坷成大道——透视咸安改革》，中国政策网，2004年3月3日。

[3]“咸安政改”，央视国际，2004年1月29日。

[4]2003年3月31日与宋亚平的座谈。

[5]咸安区委、区人民政府:《关于全面推行“五保合一”社会保险制度的决定》，2000年5月30日。

[6]2005年6月25日与咸安区委干部的座谈。(www.xing528.com)

[7]在http://www.cnhubei.com/aa/ca30988.htm上。

[8]2003年3月31日与宋亚平的座谈。

[9]咸安区委、区政府:《关于深化乡镇办管理体制改革的决定》，2003年1月11日。

[10]湖北省委、省政府:《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(鄂办发【2003】17号)，湖北省乡镇综合配套改革领导小组办公室编:《乡镇综合配套改革学习资料汇编》，2004年10月，第10页。

[11]“路径依赖”(path dependence)这一问题是由诺斯在考察西方近代经济史过程中最先提出来的。它涵指一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的路径，制度变迁只能按照这种路径走下去。诺斯认为“路径依赖——小事件和环境可以决定某种发展的结果，而且一旦某些小事件和环境的结果占据主流，就导致这种发展进入特定的路径。”参见North，Douglass C.，Institution，Iinstitutional Change and Economic Performance，Cambridge University Press，1990，P94.也有学者扩展了这一论述，广义上的路径依赖是“历史上某一时间已经发生的事件将影响其后发生的一系列事件”。而狭义的路径依赖则意味着“一旦一个国家或地区沿一种轨迹开始发展，改变发展道路的成本非常高。尽管存在着其他的道路选择，但已建立的制度会阻碍对初始选择的改变”。参见Sewell，W. H.，“Three Temporalities: Toward an Eventful Sociology.”In The Historic Turn in the Human Sciences，ed. Terrance J. Mc Donald. Ann Arbor: University of Michigan Press，1996，pp.262－3.和Levi，Margaret，“A Model，a Method，and a Map: Rational Choice in Comparative and Historical Analysis.”In Comparative Politics: Rationality，Culture. and Structure，ed. Mark I. Lichbach＆Alan S. Zuckerman. Cambridge University Press，1997，P.28.

[12]宋亚平的访谈。央视国际“面对面”节目，2004年2月28日。

[13]基本数据来自于2005年6月21～27日湖北省委政研室和华中师范大学中国农村问题研究中心在咸宁市咸安区共同举行的“新型农村公共服务体系建设”大型调查中的问卷调查。问卷调查的范围包括咸安区(7个镇、1个办事处)的30个村，共计发放问卷1000份，回收问卷917份，其中有效问卷867份。华中师范大学中国农村问题研究中心的研究生周伟明、许远旺、巴昭君、卓惠萍、张传玉、姚玉英等参与了问卷调查以及数据录入和整理工作。

[14]咸安区委、区政府:《咸安区委办公室、区政府办公室关于乡镇办站所改革的实施意见》(咸办发［2003］22号)，2003年6月25日。

[15]咸安区委、区政府:《关于乡镇办机构设置职能配置职能转移和编制核定的实施意见》，2004年8月。

[16]通过签定相关的委托协议书这一方式，区级各部门将原来插到乡镇一级的“脚”——乡镇站所需要履行的管理责任和行政职能转移到乡镇政府，这就一方面在改革过程中明确和加强了乡镇政府各项管理职能和责任的主体地位，另一方面也促使区级政府在县域范围内整体考虑各类涉农职能部门的设置与职能安排，为改革从乡镇一级推升到区级，在县域范围内整合涉农的各类职能部门和各种资源，奠定了基础。

[17]时任咸安区委书记的宋亚平将农村公共服务的提供方式概括为“花钱买服务，养事不养人”。这包括两个概念，“花钱”是政府买单，“服务”是让中标者为农民提供服务。政府的责任就在于培育市场和监管市场。2003年3月31日与宋亚平的座谈。

[18]咸安区委、区政府:《咸安区委办公室、区政府办公室关于乡镇办站所改革的实施意见》(咸办发［2003］22号)，2003年6月25日。

[19]李明波:《乡镇以钱养事是一种好办法》，《决策参考》第14期，2005年4月21日。

[20]2004年3月2日与宋亚平的座谈。

[21]据了解，在站所人员分流和身份置换过程中，也发生过几次集中上访的情况。除了按照省委和区委的文件规范操作外，咸安甚至把每一个乡镇站所人员的社会关系都动员起来做深入细致的思想工作。2004年3月1日与咸安区政府干部的座谈。

[22]数据来源于咸安区委办公室:《咸安乡镇畜牧兽医站改革实施方案》和咸安区畜牧局:《改革畜牧兽医旧体制，构建防疫检疫新体系》。由于统计渠道不同，此处数据与“2004年咸安区农村公益性服务事业经费预算表”中的数据略有出入。

[23]咸安区委:《咸安区乡镇办事业单位养老保险暂行办法》(咸办发［2004］47号)，2004年3月17日。

[24]数据来自于2005年6月23日与咸安区劳动和社会保障局领导的座谈。文中引用的原始数据是由咸安各乡镇、区政府办以及其他区直部门提供的，存在一定的差异，影响到最后的统计结果。

[25]参见湖北省委、省政府《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(鄂办发［2003］17号)和咸安区委、区政府《关于深化乡镇办综合配套改革的意见》(咸办发［2004］11号)。