基层治理转型：乡镇事业站所改革研究

(四)“事情怎么做”:“以钱养事”^[17]的公共服务新机制

改革之前，所谓“七站八所”包括乡镇政府的派出机构，以及区县职能部门的延伸机构，一般每个乡镇的站所达到二十余个，人员少则几十人，多则几百人。政府和上级主管部门按人头给这些站所全额或差额拨付人头经费和办公经费，站所职工按月领取工资，这就是“以钱养人”。至于养的人干不干事、干多少事则没有统一的标准和要求，也没有严格的管理和监督，基层公共服务的质量和效率并没有得到农民的肯定。

在改革中，咸安坚持绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，探索建立“政府承担、采购招标、合同管理、以钱养事”的公益服务事业的新机制，将社会公益性事务面向社会进行公开招标，优先委托给原站所组建的新的经营性服务实体实施，并由政府通过合同契约形式明确责权利，按实施情况给予相应经济报酬。

按照“行政执法职能整体上收，公益性服务职能政府承担，经营性服务走向市场”的总体思路，咸安各乡镇站所原来站所承担的农业技术推广、农机泵站维修、森林防火、小型水利工程管理、计划生育医疗服务、公益性群众性文化体育活动的组织、广播电视接收差转、农村财务代管、城镇市容市貌维护管理和园林绿化等公共管理、公益服务职能分别收归乡镇办“三办一所”。对于这些农业、畜牧、水利、计生医技、文化体育等农村公益性服务事项，政府全部以立项合同的形式发包给具备资质的服务人员或服务组织，实行动态管理。农村基层的公共管理和服务事项由政府发包，财政支出一律由政府“买单”，做到“养事不养人”，把钱用到农民身上。改革后实施的“以钱养事”新机制，改变了旧有服务体系的运行机制，力图做到做事(政府)就给钱，不做事不给钱，谁做事给谁钱。

“以钱养事”这一新的基层公共服务的运作机制，在具体操作中，根据“定资质、定资金、定目标、定奖惩”的原则，实行“分片发包、公开招标、经费包干、落实奖惩”的管理办法。“以钱养事”服务机制运作的整体程序可以概括为“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单、奖惩兑现”:

“项目量化”——明确基层政府的服务职责，以“事”定支，划分农村公共公益性服务的种类、目标任务和责任要求，核算项目支出的数额;针对不同的公益服务事业项目，采取不同的量化测算办法，实行有偿劳务服务。项目一律按工作量计酬，将经费纳入财政预算。咸安区将原乡镇站所承担的公益服务职能进行详细分解，明确了农技四项服务、计划生育六项医技服务和水利、农机、文化、防疫检疫等服务的内容，并通过合同等形式将要办的服务事项细化，使之成为能够考核的具体指标。

“公开招标”——公益事业项目通过量化确定标的之后，政府通过市场运作，将社会公益性事务面向社会进行公开招标，公开招标的办法定向委托给符合资质的法人实体或社会中介组织办理，投标者在具备资质的前提下，既可是个人，也可是集体，但主要是新组建的经济实体。按照市场经济的规则要求，咸安推行服务项目供需见面、双向选择。“供需见面”，即每年年初全县统一时间、统一地点，根据农民群众服务需求和发展生产的需要，由政府面向服务中心或服务人员进行公开招标。

为确保服务质量，对于这些参与生产和提供农村公共服务的社会组织，政府实行严格的考核和监督:一是严格实行服务资质准入制度。要求所有参与农村公益服务的人员必须首先取得相关专业技术的服务资质，只有具备相应技术资质的才能参与竞争。在资质认定上，由县政府相关部门组织考试与考核，合格者颁发资质证书;在服务资质管理上，实行一年一考、一证一人、一年一审、一证管三年，年审不合格或不参与年审的，一律取消资质。为了确保有合适的人来从事公益服务，采取了采购招标的办法，并对参与招标的人员进行资质审定，由各业务主管部门明确所需学历、职称等条件并通过考试考核认定资质。有资质的人员才能参加竞标。如改革前全区农技站共有106人，改革后只有63人通过了资质审查。经过竞争，其中38名有农技员以上职称的农技人员获得了公益性农技服务合同。(www.xing528.com)

“合同管理”——由乡镇政府同中标的经济实体签订服务承包合同，乡镇政府和农村服务实体双方以合同契约形式明确责权利，实行合同管理。以钱养事项目都通过签订相应的《合同》来管理。乡镇政府作为提供公益服务的责任主体，负责招标采购，与中标人签订《合同》，合同中约定公益服务的项目和具体内容:劳务费标准、双方的权利和义务、违约责任等。乡(镇)、村可自主选择服务中心或服务人员，服务中心或服务人员也可有选择地接受聘用。合同一经签订就建立了平等民事主体关系，一切依合同办事。

在合同执行过程中，咸安严格实行服务承包合同管理制度。对达成承包协议的服务项目，一律由招标方和承包方现场签定服务合同，对服务项目、内容、范围、标准、报酬、考核办法、奖惩兑现及双方责任义务进行约定，按合同规定办事，不搞口头委托，所有服务合同一年一签，一年一兑现。

“农民签单”——为保障服务真正到位，建立了考核评估体系，中标者进村入户开展服务的情况必须要通过农民的签字来确认，农民签字，表示服务到位，履行了合同，否则便视同未履行合同。

“政府买单”——对农民经过签字生效并经政府考核通过的，政府根据合同协议，按实施情况和考核结果给予相应的经济报酬。

“奖惩兑现”——政府视合同完成情况确定奖惩，完成得好的除了兑现资金，并视情况给予奖励，未能履行合同的，除了不能兑现报酬外，还要给予一定的惩罚。对因服务人员工作不到位、指导失误造成经济损失的，除扣除服务费外，经认定后由服务人员或所在中心给予赔偿，情节严重的取消相关人员服务资质，还要追究相关的经济和法律责任。各承包组织平时对每一项服务作好记录，每年由区主管局会同乡镇进行不少于两次考评，查服务记录，看群众是否认可，评到位效果，按考核结果付报酬、定奖惩。

在“以钱养事”的服务机制中，咸安对于长期性的管理和服务工作，将经费纳入财政预算，实行合同管理。但针对突发事件，则由政府组织实施，实行有偿服务。例如2004年的禽流感初发前，由区政府拨专款购疫苗，聘请畜牧兽医人员进村入户开展防疫，按注射预防针每次每只政府付5分钱劳务费。同时，对短期性任务，实行一事一议，以事定酬。对零散事务聘请的人员一律按工作量计酬，方式灵活。

作为推进和深化乡镇综合配套改革的一项重要内容，咸安引入市场经济的竞争机制，转变政府公共管理和公共服务的方式，变“养人”为“养事”，始终遵循几项基本原则:坚持减人减事不减政府责任，不减政府对公益性事业投入;坚持科学设立服务项目，合理确定经费标准，养“事”不养人;坚持引入市场竞争机制，面向社会公开招标;坚持以乡镇人民政府为主体，区政府职能部门指导监督;坚持实行合同管理，严格考核评估，“农民签单、政府买单”，使整个运行机制从单纯依赖政府直接生产和提供服务向通过市场“购买”服务转变。这样，就跳出了过去“养人”体制下人浮于事、效率低下的困境，充分发挥市场的纽带作用，将政府—社会组织—个人三者之间联系起来，改变了原有农村公共服务的运行模式，建立起适应社会化、市场化环境和农村社会发展的新服务机制，保证了服务的高效性。