乡镇事业站所改革研究：实现服务运转起来

(三)“事情谁来做”:服务组织的社会化、多元化

改革之初，咸安通过撤销乡镇站所，“收章、拆庙、摘牌”，组建市场化、社会化的经济实体，站所撤销本身不是改革的最终目的，而是为了打破原有的计划经济时代农村公共的组织结构，建立起新型农村公共服务体系的组织基础，回答“事情谁来做”的问题。

1.“收章、拆庙、摘牌”

改革前的咸安区各乡镇共有各级各类事业站(所)25个:

改革前咸安乡镇站所设置

根据乡镇站所的隶属关系，咸安有针对性地对乡镇站所分门别类进行改革:以区直主管部门管理为主的站所保留，按照其上级部门的要求进行体制改革，主要是分流超编人员，清退无编人员和临时工，严格编制管理;区直部门与乡镇办双重管理的单位按区直主管部门的要求进行改革，并将国土管理所、林业站纳入这次全区农业的改革范畴;对乡镇办直属站所进行“收章、摘牌、撤机构、人员整体分流”的改革，全部撤销转制为企业或中介服务机构，单位退出事业序列，职工退出事业编制，供养与财政脱钩，走企业化、市场化、社会化的路子，咸安区委、区政府不规定统一模式，鼓励各乡镇大胆探索改革方式。除乡镇财政所外，将从事农村公益性服务的乡镇站所退出事业序列，全部转制为自主经营、自负盈亏的社会中介服务组织，单位供养与财政脱钩。

同时，按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路转移乡镇站所的组织职能。乡镇直属站所转制后，与其相关的行政管理职能分别向乡镇办相关办公室转移，行政执法职能仍由区直主管部门承担。

乡镇站所公益事业和服务性职能整体转移情况^[15]

原乡镇站所的行政职能转移到各乡镇办后，由区直职能部门与各乡镇办签订相关委托协议书，确保国家的相关法律法规管理在乡镇得到有效实施。^[16]2003年咸安撤销乡镇农技站、水利站、农机站、计划生育服务站、文化站、广播站、房管所、城建站、经管站共九类事业单位，站所原承担的行政执法职能交由区行政主管部门负责，行政管理和公益性服务职能并入乡镇政府的“三办”，经营服务职能放开。

2.组建经济实体

乡镇站所撤销后，按照咸安区委、区政府的统一安排，各乡镇根据本地经济发展的特色和农村服务的实际需要，引导原乡镇站所人员，组建了农业、广播文化和城建服务等民营性质的企业或中介服务组织，并与政府彻底脱钩，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体和市场主体，参与农村公益性服务的市场化竞争。(www.xing528.com)

这些站所退出事业单位序列，改制为新的企业或中介服务机构，并依法到工商等部门注册登记、办理证照，新组建的新实体实行依法登记，属社团性质的到民政局登记，属企业性质的到工商局登记，彻底解除与政府部门的关系，成为自主经营、独立核算的民营经济实体。乡镇政府引导这些改制后的社会组织进行“二次创业”，将原站所人员推向市场，积极参与市场竞争，在市场竞争中求生存、求发展。考虑到这些乡镇站所从政府事业组织过渡到经济实体，需要一个组织转换、性质转变的过程，在改革的过渡阶段，政府通过一系列过渡性措施引导站所人员创业，鼓励、扶持和推动站所组织的改制:通过将原站所的资产以委托营运的方式，引导他们创业;将乡镇原部分基地和经济实体租赁给无资产的新实体经营创业;乡镇主动划拨一部分微观经营服务事务给资不抵债的实体经营创业;同时出台一系列优惠政策，鼓励站所人员自主创业。

乡镇站所转制后，按照改革的程序和要求，具有经营能力的机构整体转制为企业，成为独立的企业法人，在工商税务机关登记，照章纳税、自主经营、自负赢亏。原站所资产债务由各乡镇采取不同方法处理，有的由乡镇政府统一承担，有的由新成立的“中心”承担。这些乡镇站所转制后的企业或中介服务机构，自我发展，积极拓展生存空间，主动寻找市场。如有的乡镇将农技站、农机站、水利站、经管站等组建成农业服务中心(公司)，将文化站、广播站组建成广播文化服务中心(公司)，将城建站、房产所组建成村镇建设服务中心(公司)，将畜牧兽医站转为畜牧兽医服务中心。改制后成立的“中心”，所有制形式灵活多样，既有股份制的、合伙经营的，也有个人独资的。名称也加了“花名”，如横沟桥镇改革后成立了“民望农业技术服务中心”“联创广播文化服务中心”等5个中心;桂花镇根据桂花产业发展的实际就组建了桂花产业合作社;向阳湖镇结合湖乡特色组建了农产品流通服务公司;高桥镇组建了“山珍菜”开发公司。据统计，咸安在改制后组建了农业、广播和城建服务等民营性质的企业或中介服务组织50个，参与公益性服务的市场竞争。同时也鼓励和支持社会力量参与农村公共服务。这样就营造了符合市场经济和当地发展需要的农村公共服务的多元化的组织载体。

咸安区乡镇事业站所整体转制情况

在乡镇站所与政府完全脱钩的基础上，进一步明确了乡镇政府、咸安区直职能部门与站所撤销后新组建经济实体之间的人、财、物关系:乡镇政府、区直职能部门与站所撤销后新建的实体无隶属关系;新组建的中心、公司等是自主经营、自负盈亏、自我发展的民有民营性质的法人实体;新组建的经济实体由各自民主协商产生负责人，人员实行聘用制;乡镇政府及相关办公室不得对新组建的经济实体下发成立文件，不得对负责人及职工发任命文或聘任书;乡镇站所人员在未置换身份以前，其人事档案暂由乡镇政府管理，也可把档案转移到区人才中心代理，涉及调资、考核等由乡政府直接办理进入档案，人员到新的社会实体以社会人身份进入;乡镇政府与新组建的实体不存在固定的财政拨款，新组建的经济实体可承担政府委托的公益性事务，政府给予相应的经济报酬;原站所的资产，乡镇政府通过清产核资后，可委托新组建的实体营运，以便安置人员;乡镇政府和区直职能部门不得对新组建实体的自有资产“一平二调”。这样就明确了乡镇站所转制后形成的市场化、社会化的组织基础。

3.“条”“块”关系整合

咸安在对乡镇站所进行转制的同时，还打破了乡镇一级的行政区域界限，在全区范围内，按不同类别的农村公共服务的性质和不同内容的公共需求，以及相关社会组织和经济实体的服务能力和经营管理成本，来建立相应的服务项目和体系结构，扩大农村公共服务的广度和范围，构建以县域为基本单位的管理高效、资源共享、信息互通、方式灵活的新型服务网络和服务体系。

在纵向上，咸安打破了行政区划的界限即“条条”限制，按照实际需要设立相应的专业性管理机构和部门。如邮电、金融部门根据其业务量和农村发展的实际需要设置服务网点;乡镇的公安派出机构主要根据农村社区社会治安状况及调控能力设立机构;税务部门主要根据税源状况和征收成本等等决定是否需要设立专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇实行跨区域共同设立税务和公安管理机构，以减少机构和人员，降低管理成本。反之，对于业务量大的乡镇，则可增加机构。从而使专业性管理机构完全与乡镇政府及行政区划脱钩，完全按各类管理和服务的实际情况设立相应的机构。在机构精简和重建的过程中，不搞区镇上下对口，也不搞一刀切，根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时，对于需要加强的部门则充实和加强。

在横向上，咸安按照精简、统一、效能的原则，打破乡镇“块块”限制，以县域为单位重新设置公共管理和公共服务体系结构。不论是原事业单位人员，还是本县其他社会人员，或其他县市人员，凡取得服务资质的均可参与全县农村公益事业服务项目竞标。允许参与竞标承包服务的服务人员，跨乡镇加入多个中心，参与多个区域的承包服务，中心也可以跨乡镇参与多个区域的承包和服务，转制人员和其他社会服务人员具有同等条件和机遇，只要通过考试考核获得资质，都可通过政府招标获得服务项目。如农税部门根据税源状况和征收成本实行跨乡镇设置，以降低征收成本;针对农村当前实际和护林防火需求，咸安区政府在75个林业重点村聘请专业护林员，每村支出1800元，另外还组织60人的专业打火队，购置专门设备，培训专业人员，负责全区的森林防火工作;又如，该区38万亩耕地面积的公益性管理，由政府预算支出40万元，承包给36名农技服务人员，按照合同规定进行管理;高桥镇农业技术服务公司的服务面积已达到6000多亩，服务范围延伸到了本镇以外，公司运作半年以来，在取得较好的社会效益的同时，也取得了较好的经济效益;农机、水利、畜牧防疫、医疗卫生、计划生育以及广播电视等等方面的服务，也打破乡镇地域界限，由转制后的站所组建的企业或服务组织承担相应的公共服务职能。

县是我国农村最稳定也是最基本的地方政府单位，也是相对稳定的经济、社会和政治单位。通过改革，以县域为范围建立农村公共服务体系，较乡镇层级而言，不仅节约了公共服务的成本，而且提高了服务的质量和效率。这样就改变过去以乡镇为单位组织和提供公共服务和公益事业的分割性、封闭性和分散性结构，组成社会化、市场化、多元化的公共服务载体，重构了以县域为基础面向农村市场的农村公共服务的组织基础。