(二)“要做什么事”:基层政府的服务职能定位
一直以来，乡镇事业单位作为基层政府设立的从事农村教育、科技、文化、卫生等活动的组织机构，承担着为农业、农村和农民提供公共服务的重要职责和功能。回顾新中国成立以来乡镇站所的发展史，改革之前乡镇事业单位站所涉及教育、科技、文化、卫生、水利等等20多个方面，无所不包的地方政府充当了农村经济和社会发展中“全能”治理者的角色。当然，在特定历史时期由于执行对经济和社会的超强管理和服务而在某些方面表现出优越性，对保证集中社会资源办大事，有效地维护社会的秩序和稳定起到了一定的作用。然而，长期以来乡镇政府机构臃肿、乡镇站所过多、人员膨胀，从根本上说是政府的职能及其权力过度扩张的结果。政府管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情，而许多应该履行的职能却没有做到。要“管事”就必须“进人”“设庙”，“事的负担”又直接加重了政府“人的负担”和财政困难。
因此，从公共服务的角度看，乡镇站所改革首先解决的问题是“要做什么事”——基层政府的职能定位问题。在改革之初，咸安就强调坚决实行“政企分开”“政事分开”和“政社分开”，从对农村社会的“全能”控制转变成为提供公共服务和有序治理。具体来说，通过界定政府部门职能，规范政府部门权限，将政府部门职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管，把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构。乡镇政府的主要职能由过去的“催粮派款、刮宫引产”转变为建立运转高效、行为规范的行政管理机构，落实并推进上级政府教育、科技、文化以及社会发展的方针政策，大力发展各类农村经济、文化和社会公益事业，保持社会各方面的稳定、协调和可持续发展。
从对咸安农民公共服务需求专题调查的排序结果来看[13]，乡镇政府的职能从过去直接抓生产经营、催种催收，转变到落实政策、行政执法、提供公共服务上来，强化为农业、农村和农民服务的职能:
第一位:发展经济
第二位:乡村道路、农田水利等公共建设(www.xing528.com)
第三位:提供农业技术和信息
第四位:社会治安和公共安全
第五位:发展文化、卫生和教育事业
第六位:保障农民民主权利和经济利益
咸安首先对于乡镇政府的职能定位，就确定了乡镇站所改革的总体方向:即“按照建立社会主义市场经济体制的要求，坚持精简、统一、效能的原则，理顺条块关系，强化综合服务功能，扩大和大力发展中介服务经济合作组织，提高服务群众的能力;切实减轻乡级财政和农民负担;实行政企分开、事企分开，把由站所承担的行政管理职能和社会公益事务收归乡镇办相关办公室承担;对站所人员作好合理妥善的安排”。[14]
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