乡镇事业站所改革：实现服务运转的关键！

(一)“放”权与“让”权:站所改革的理念突破

分歧、争论在宋亚平担任咸安区委书记的几年间，各种“火药味”十足的“论战”是咸安政治生活的常态。敢于争论，在争论中统一思想是宋亚平身体力行的工作作风之一。让不同的声音都能找到表达的渠道，这其中不仅体现出他大胆革除体制积弊的勇气和魄力，也折射出他的施政的智慧与技巧。

对于乡镇“七站八所”的改革，同样存在很大的争论。“从一开始就面临着两种改革思想的斗争:一种是传统的改革思路，一种就是咸安实践的改革思路。”两种思路在承认“七站八所”提供社会化服务方面是一致的，都承认只能加强、不能削弱。但是在政府如何履行自身的服务职能的时候，就产生了明显的差距和分歧。

如前所述，“简政放权”“精简机构”一直是新中国成立以来基层治理体制历次改革的基本内容，形成了一贯的改革路径^[11]和思路。持传统改革思路的人认为，“七站八所”这些乡镇事业机构数量太多、管理混乱，具有专业技能的人员太少。因此，需要重新核定“七站八所”的数量和编制，砍掉那些不需要的站所，继续保留必需的那一部分。然后精简编制，每个站所机构具有专业技术技能的保留3、4人，继续留在政府事业单位编制内，由政府财政保证基本工资和日常经费。宋亚平认为，这实质上是在过去传统模式的基础上进行修修补补，并不能从根本上解决问题。80年代中期山东莱芜的改革便是如此，尽管莱芜的乡镇站所改革“下放权力”“下放部门”加强了乡镇政府“块块”的实际权力，但这种改革仍然是在政府体系内部县市部门和乡镇之间的利益和权力的分配，并没有从体制上解决基层治理中的“条块分割”与农村市场经济和社会发展不相适应的矛盾，仍然走不出“膨胀—精简—再膨胀”的改革怪圈，其成效是有限的。

而宋亚平对跳出这一“怪圈”的改革尝试，就是通过政府职能的重新定位、调整和转换，把政府从过去无所不包、无所不治、无所不管的“无限”责任和无限权力的“全能”治理状态中解脱出来。从“大”政府转变为“小”政府。宋亚平认为所谓的大政府，是无限责任状态、无限权力状态的政府，在社会生活每个角落，每个层面无处不有政府的影子，无处不存在政府的权力触角。“不能把小政府简单的理解成精简机构、分流人员，把200人的政府变成30人的政府，那也不一定是小政府。现在政府要退出来，政府只管裁判规则的制定和监督裁判规则的正确实施，这就变成了小政府”。与此同时，当政府从大包大揽、自操自办的模式退出后，并不意味着可以推卸本来应该承担的为社会提供公共服务的职责。通过改革，改变过去强化政府的服务责任和治理能力，这是改革的总体思路。

在此思路的指导下，乡镇站所改革是对过去由政府设置机构、供养人员、自操自办、大包大揽的做法进行彻底的系统重组，实行整体转制或撤销，站所工作人员置换身份退出编制，中止财政供养，由“机关人”变成“社会人”“市场人”，从体制上切断伸向农民的手，杜绝再走“收费养人，养人收费”的老路，重点解决“要做哪些事”“事情谁来做”“事情怎么做”以及“人往哪里走”这些关键问题，把“养人”变成“养事”，实现农村公共服务体系的根本性转变。(www.xing528.com)

所以，咸安的站所改革从一开始就不是单纯的政府机构和人员的“精简”，而是着眼于农村公共服务组织体系的“转制”;“简政放权”不是整个政府体系内部的权力重新分配和调整，而是通过打破既有的政府体系的权力格局和结构，对政府与乡村社会关系进行调整，“让权”“还权于社会”。咸安的乡镇站所改革是对原有改革路径和思路的突破，体现出全新的改革理念，其改革的力度和深度都是前所未有的。

咸安的乡镇改革，首先就是对基层政府的功能和权责重新定位，重新划定政府与社会的权力边界。正如宋亚平所说:“凡是个人能够依法自律自主的事情社会就不要管，凡是社会能够依法自律自主的事情，你政府就不要管，充分发挥老百姓自己管理自己的能力。充分调动社会各级组织包括中介团体，他自己管理社会事务的这种积极性和创造性，这样就把政府从大量的具体管理事务当中超脱出来，政府机构就可以很小。”“乡镇政府的主要职能是落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定。”^[12]咸安一方面按“精简、统一和效能”的原则建立乡镇政权组织，坚决实行“政企分开”“政事分开”和“政社分开”，把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，建立“小而精”的乡镇政府，从过去直接抓生产经营、催种催收，转到落实政策、行政执法、提供社会公共服务上来，并通过广泛的公共参与加强政权的民主建设，增强政权组织的合法性。

另一方面，咸安通过对不同的政府职能部门的权力进行功能分析和重新清理、分类和精简，对于专业性强、具有行政和社会管理功能的部门给予保留，行政执法权力收回政府行使;对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并;将经营性、技术性和事业性的机构从政府和行政权力中分离出来，实现社会化和市场化。有的改制成独立的企业经济组织，有的则转变成为社会中介组织，从而在整体上实现“七站八所”的转制。

在此基础上，依照“政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的思路，通过乡镇站所的市场化、社会化和民营化，将竞争机制引入公共产品的生产和供给领域，鼓励和支持私营企业和民间组织参与和提供农村公共服务，实现农村公共服务的市场化、社会化、民营化、多元化和规范化，形成以县域为基础、以政府为主导、社会参与的农村服务模式，落实和强化基层政府服务“三农”的职能。从根本上说，它不仅是强调充分发挥市场机制在经济领域的资源配置作用，也强调引入市场竞争机构，充分发挥市场机制在公共领域的资源配置作用;它所追求的不是“大而强”“多而能”的政府权力，而是“小而精”“专而强”的政府功能;它所坚持的不是公共服务的政府垄断，而是政府主导下的社会多元合作。

咸安的站所改革，并没有延续一直以来“简政放权”“精简机构”的改革思路，而是面向快速变化的农村经济和社会发展形势和不断扩张的农村公共需求，致力于建构适应这种变化和需求的新型农村基层治理体制，是真正的“权力下放”“还权于社会”。这无疑是我国农村公共服务理念的根本性变革。