(二)三项改革的启动:服务体系再造的前奏
1.五保合一:打造改革的“安全网”“减压阀”
“说起来谁都拥护改革，但改革改到自己头上的时候是很痛苦的，这是人的天性。我们必须尊重这种天性，否则改革不可能成功。”[4]通过总结借鉴其他地方改革的经验教训，咸安在改革之初及时有效地建立和完善包括党政机关、事业单位干部职工在内的社会保障制度，搭建市场经济条件下单位人向社会人的身份转变和岗位流动的平台，为可能被改革触动利益的单位提供基本的生活保障，避免将这些人推向改革的对立面，使之成为一个能够承受和抗御因改革而产生的社会波动甚至震荡的稳定的“安全屏障”。
2000年初，咸安区委、区政府先期投入启动资金1072万元，对社保单位进行了机构撤并和人员、业务、财产、社会保险基金的交接，成立了新的劳动和社会保障局，全面建造了具有咸安特色的覆盖面广、功能齐全的“五保合一”社会保障制度:即在过去企业和行政事业单位全民合同制工人中实行养老保险的基础上，将原来分散在多家的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险集中到新成立的劳动和社会保障局，在全区所有用人单位、所有工作人员(包括党政机关、事业单位的干部职工、民营企业主与就业者、工商个体户)中，全面推行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，从而建立一个独立于企业和其他用人单位之外的社会保障体系。[5]在这一制度中，各单位在履行缴费义务后，干部职工的养老、失业、医疗、工伤和生育保险交由社会保障部门负责，实行统一经办机构统一政策标准，统一参保对象，统一征收管理，统一待遇支付。
统一经办机构就是将过去分散的企业养老、工伤和生育保险、人事保险、失业保险的经办机构，合并到新成立的劳动和社会保障局，改变过去“五龙治水”的局面。
统一参保对象就是在国家规定的企业养老保险、工伤和生育保险、失业保险和机关事业单位全民合同制工人养老保险的基础上，将党政机关、人民团体和事业单位党群工作者、国家公务员、国家干部全部纳入五种保险范围的，使他们都进入“保险箱”。
统一政策标准就是改变过去分散执行的各种保险的缴费比例、缴费工资基数、待遇支付不一的状况，实行“五保合一”以后，除执行国家规定的政策标准外，区政府还下发了《咸安区机关事业单位基本养老保险暂行办法》《城镇职工基本医疗保险实施细则》《工伤、生育保险暂行办法》等一系列文件，实现了统一的政策标准。
统一征收管理就是成立社会保险费征收中心，建立社会保险服务大厅，开发“五保合一”计算机管理系统，各项保险费由征收中心实行一票征收，然后按不同险种、不同比例记账，存入财政基金专户。保险费从2001年7月1日起已改由地税部门征收。在社会保险基金管理上，严格执行收支两条线，机关事业单位和企业的养老保险以及其他各险种都分别建帐，互不挤占。
统一待遇支付就是在“五保合一”社会保障制度下，单位按时缴纳社会保险费，干部职工的生、老、病、死及失业、工伤等，均由劳动保障部门负责，并逐步过渡到社区管理。离退休人员工资(养老金)和死亡人员的丧葬、抚恤费由保险支付，实行社会化发放;干部职工患病就医，按医疗保险有关规定办理;职工发生失业、工伤、生育后，按政策由社会保险支付其待遇。
“五保合一”社会保障制度的实施，扩大了社保的覆盖范围。改革后全区参保费缴纳单位达到392个，参保人数达到了2.6万多人，社会保险基金积累2851万元;“五保合一”优化了社保的服务结构。由社会保险供养的离退休人员达5356人，比“五保合一”前增加了2165人，全区离退休人员养老金社会化发放率达到95%，比改革前提高了78个百分点;为全区1709名下岗职工按月发放了基本生活保障费311万元，为496名失业职工发放了失业救济金，机关事业单位有2630名分流和外派锻炼的干部享受了由政府发放的生活补助费;“五保合一”也促进了基层干部思想观念的更新。因为有了社会保障这张“安全网”，没有了往日“下岗之后怎么办”的后顾之忧，全区2400多名机关事业单位干部职工不少人甩掉了“官帽子”，放下了“铁饭碗”，走出机关闯市场，对改革的心理承受能力明显增强。
随着“五保合一”在乡镇一级覆盖面的不断扩大，筹资能力不断增强，一个多领域、多渠道、多层次的完整、稳定、可持续的社会保障体系已经形成。“五保合一”的实施，充分发挥了改革中的“减震器”“安全网”和“调节阀”的作用，不安定的因素明显减少。2000年咸安区国有企业改革9000余名工人下岗，党政机关事业单位人员分流2353名干部职工离岗，2001年教育系统550名不合格教师被分流。这些改革的相对平稳推进，都是因为有了相对完善的“五保合一”的社会保障体系，为触动利益的改革对象群体提供了基本的生活保障，解决了干部职工的后顾之忧，充分发挥了“减震器”和“安全网”的作用，而没有引发大的社会震荡和激烈的社会冲突，也为接下来的乡镇站所改革的稳步推进营造了良好的外部环境。
2.干部外派:锻造改革之“材”
时任咸安区委书记的宋亚平曾打过这样的比喻:如果把社会环境比做土壤，把人才比做种子，那么，在一般情况下“土壤”比“种子”更重要。“土质”差，即使有良种，也如同烧红的木柴被扔进一堆湿柴中，只能化作一团浓烟;而好的“土质”恰如一大堆烧得正旺的柴火，即使丢几根湿柴进去，也会很快被烤干而随之燃烧起来。怎样为咸安的各项改革准备造就合适的人才?“五保合一”建立半年以后，宋亚平走出了他的第二步棋，让干部外出打工。
改革以前，为了培养锻炼干部，区委曾选派干部到江苏、福建等地挂职锻炼，也曾派干部外出学习考察，由于对选派出去的干部没有具体的考察考核标准和指标约束，他们在挂职期间不是出差就是参加各种礼仪活动，缺乏必要的压力和动力，大多是蜻蜓点水，走马观花，有的甚至变参观考察为公费旅游。即使少数干部有事业心，从外面学到了“真经”，但回到地方由于大环境不适应，学到的知识和技能也往往无法施展。这种做法的效果并不理想。(www.xing528.com)
基层干部素质的提高和工作作风的改变，需要某种外在压力和内在动力的驱使。经过反复酝酿，咸安区委于2000年5月下发了《关于选派干部到经济发达地区锻炼的通知》，拟定从2001年开始，每年选派一批干部到经济发达地区(指咸宁市辖区以外)进行实践锻炼。旨在通过每年选派一部分干部到经济发达地区自己谋职，让干部通过在经济发达地区的打磨，从而较快地提高干部驾驭市场经济的能力。对于咸安推行“干部打工”改革，派出近千名干部南下打工自谋出路体验市场，以创新干部培养锻炼机制，增强干部驾驭市场经济的能力的改革思路，一开始还存在着诸多争论:有些人认为这是在作秀，有些则从带薪下海的角度提出严厉批评。在咸安还流传着一种说法，宋亚平是希望通过“干部打工”这种方式，甩掉公务员工资的大包袱，让咸安经济走上快车道。但随着改革的不断推进，咸安干部及其家属对选派干部外出谋职锻炼的认识不断深化，从而使选派干部工作从酝酿到实施的整个过程平稳展开。
从2001年2月15日第一批187名“打工干部”出发，到2004年2月第五批201名公务员，湖北省咸宁市咸安区这个40多万人口的县级区，先后有5批将近千名干部接受了这种锻炼，并保持每年有400余名干部在外打工。[6]这种新的干部锻炼和培养机制的效果很快显现出来。外派的干部经历由“官”到“民”的角色转换，通过市场化的锻炼，思想观念从“管理”到“服务”发生较大转变，在市场竞争的环境中提高了自身的素质和能力。而工作质量和行政效率的提高，与面向基层治理的高效率、社会化、市场化、信息化等方面的要求又是一致的。当两年后第一批外派打工干部回来后，他们中的不少优秀分子被区委委以重任:原高桥镇镇委副书记陈亚平打工回乡后升任大幕乡党委书记，原古田乡乡长镇权升任桂花镇党委书记。2003年全区乡镇领导班子改选中，有47名外派干部报名，其中32人当选，12名乡镇“一把手”中，打工干部占5名之多。[7]同时，改革也为区乡两级财政节约了硬性财政工资支出300万元、办公费用100多万元。
咸安区干部外派打工已从无序到有序，从上级指派到自己主动申请，从谋职锻炼到创业发展，从单打独斗到团体合作，正在向纵深推进。一项新制度的形成，带来的是基层干部开放意识、竞争意识、服务意识和群众观念的大解放，干部自身素质和驾驭市场经济的能力明显提高。一招活而全盘活，干部培养锻炼机制的创新，为咸安站所和农村公共服务体系的再造，锻炼和储备了可以“冲锋陷阵”的中坚力量。
3.乡镇管理体制改革
2003年农村税费改革后出现了许多新问题，最多的莫过于乡镇财政收入因免税而逐步枯竭，乡镇政府组织运作困难。“我觉得基层政府当下陷入困境的根源不在这里”。宋亚平否定了这个被普遍认同的论断，他一针见血地指出，“带有浓厚计划经济色彩的乡镇管理体制已经不能适应当代农村经济社会发展的需要，要将基层政府改造成公共服务型政府”。[8]因此，在完成前两项改革的基础上，从2003年1月起，咸安开始推行以乡镇党政领导两票推选、竞争择优、交叉任职、建立乡镇“三办”为内容的乡镇管理体制改革。
改革前，乡镇机关人员过多，在很大程度上是多在领导班子职数上。该区乡镇四大家(即党委、政府、人大、政协)都配有正、副职，加起来在18人左右，人员超编严重。2002年底至2003年春，在咸安各乡镇换届过程中，乡镇党委、政府、人大、政协四大家班子实行两票推选、交叉任职:由党员代表和群众代表直接推举党委委员候选人，然后由党员代表差额选举党委成员和党委书记，书记产生后作为乡镇长候选人推举给人大进行等额选举;乡镇党委成员定为9名，政府班子成员全部由党委委员兼任，不再设立乡镇政协机构，其工作由一名党委委员兼管。[9]改革后，全区乡镇办“四大家”领导职数为132名，比改革前精简44%。
改革前咸安乡镇办内设机构庞大，一般的乡镇设有包括党委办、政府办、工业办等14个办公室，还有工青妇等群团组织。2003年初在乡镇换届选举之际，咸安将各乡镇的内设机构统一设置为“四办一局”:即党政综合办、经济发展办、社会事务办、财政税务办和农税征收分局。2004年4月，该区按照湖北省制定的改革方案[10]，撤销农税分局，将财政税务办公室合并到经济发展办公室，统一设立“三办一所”:即党政综合办(加挂“社会治安综合治理办”的牌子)、经济发展办、社会事务办(加挂“计划生育办公室”牌子)和乡镇财政所(为乡镇办直属事业单位)。
咸安乡镇“三办一所”机构职能设置
改革完成后，乡镇机构和人员大幅精简，乡镇干部对改革的承受能力明显增强。全区乡镇行政编制由774人核减为433名，实际定编到位410名，比改革前的在册人数809人减少399人，精简48%。改革后全区乡镇机关内设机构由115个减少到36个，精简68.7%。全区12个乡镇办按2003年全部在册人数测算需经费2671万元，而改革后全年所需经费为2240万元，共节省开支431万元。
咸安区乡镇机关机构、人员改革前后情况对比
回溯咸安的这几项重大改革，互相联系、互为条件、互为因果、互相促进，每项改革的调查研究、分析论证、民主决策、贯彻实施等步骤稳步推进，环环相扣。宋亚平及其领导下的改革精英们，在改革中始终注意把推进改革与营造良好的舆论环境结合起来，为改革提供强有力的思想动力和舆论支持，使改革在一个相对宽松的环境中顺利向前推进。实践证明，改革的边际效益与横向程度成正比，与纵向程度成反比。改革越是具有综合性、系统性，其边际效益就越好并呈现递增态势，通过综合改革逐步积累力量再向深度和广度循序渐进，最后形成新的体制和机制。
乡镇站所改革和基层公共服务体系的重新搭建，也正是在咸安浓厚的改革氛围、丰富的改革经验以及已有的改革条件的基础上迅速展开。
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