宋亚平：基层治理转型中的乡镇事业站所改革研究

(一)改革精英:宋亚平

大凡历史上成功的改革者，都具备深厚的理论功底、丰富的实践经验和政治智慧。咸安站所改革的展开和深入，与拥有独特经历和抱负的区委书记宋亚平的设计、引导具有密切的关联。被称为中部地区“政改地震”^[2]的咸安改革，留下了宋亚平独特的印迹，和这位中国基层改革精英的人生和思想经历密切相关。

1.底层磨砺

1957年，宋亚平出生于湖北省赤壁市。1986年武汉大学硕士毕业后被分配到湖北省政府研究室。1988年，他成为当时湖北省政府第一个辞去公职到南方闯荡的人。此后，他相继在广州、深圳等地卖过报纸、送过盒饭、贩过蔬菜。这段主动“融入”弱势群体的经历，让他广泛接触社会底层，了解社会弱势群体，以致他形成了一个思维定势:凡是干部和老百姓发生矛盾时，他的第一个反应就是干部出了问题。“如果没有我亲自打工的经历，可能就没有咸安的干部打工。”在这段时间里，他对中国基层政府的职能与治理问题进行了深入的思考，一直设想:如果有一个可以施展的舞台，自己会怎么做?通过经商积累了财富和人生体验，宋亚平回到武汉继续研读，并于1993年获得华中师范大学历史专业博士学位。经国务院批准，1993年4月10日海南省洋浦开发区成立，被确立为同时享有特区、开发区、保税区和高新技术园区各项优惠政策的经济开发区。曾留学瑞士8年，时年46岁的博士江上舟就在这种背景下就任“特区中的特区”的行政首脑。宋亚平奔赴海南洋浦，成为江上舟的主要助手之一，参与了这场名闻全国的“洋浦实验”。1998年，“洋浦实验”以失败告终。同年，湖北省到沿海发达地区选拔干部，通过考核后，他获得了枣阳市常务副市长的职务。在枣阳，他制订了一套系统的改革方案，但是“推行改革必须要当一把手”。在出任咸安区委书记之后，他终于得以施展自己的政治抱负。同时，经过多年的商海沉浮，宋亚平积蓄了可以使他后半生衣食无忧的财富，这让他能够将乌纱帽放到一边，为实现政治理想而放手改革。

2.“以改革总揽全局”

1999年在商海搏击十年之久的宋亚平，走马上任咸安区委书记。到咸安之初，他对省委组织部门提出了“让我踏踏实实干满一届”。但是，原本一直储能积学、意欲大显身手的他，接手时的咸安是这样一副“烂摊子”:省级38个贫困县区之一，区辖人口49万。本级财政收入只有1.2亿元，可用财力不到6000万元，而靠财政供养的机关事业单位的干部职工就有12700多人。财政赤字3000多万元，“普九”负债9600万元;各种名目的基金会130多家，非法高息揽储达3.68亿元;由于多年未被治理，1999年初曾出现挤兑风潮。近年来的国企改革，下岗分流、失业的工人增多，上访的民众在区政府甚至市政府静坐、堵塞交通的现象时有发生，后来发展到围堵107国道，甚至想阻断京广线……“三农”、就业、收入分配等各种问题相互交织。(www.xing528.com)

宋亚平认识到，基层治理的整体性危机是长期以来各种矛盾的积累，深层次的历史问题与社会诸方面矛盾的交织，这也是中西部地区大多数区县在发展过程中所面临的带有共性的问题。“其病根在于思想解放不够，改革开放不够，干部驾驭市场经济的能力不够”。面对难以撼动的、封闭保守的官场思维，他决心“起沉疴，下猛药”。正如他所说:“改革，就是革自己的命，我们现在所面临的形势是‘不改革就是等死’。我当官的目的，就是要利用现在这样一个舞台，施展自己的政治报复和理想，为人民群众谋利益，为中国县域经济的改革起一点探路的作用。”^[3]因此，在上任之初，他就确立了“以改革总揽全局”的思路，通过大胆的开拓创新来打破制约经济发展和社会进步的桎梏。

宋亚平先从矛盾最突出的基金会清理抓起。与此同时，基于对以往改革经验的总结和咸安的实际，他形成了较为系统的改革思路。按照他的看法，长期以来那种头疼医头、脚疼医脚的乡镇改革是“按下葫芦浮起瓢”，反而越改问题越麻烦、局面越复杂。当前中国农村所出现的各种问题的背后，都有深层次的制度原因，这是新中国成立以来计划经济体制下政府职能和管理方式的问题。而任何一项农村改革背后都是互相关联、互相影响、盘根错节的，只有系统改革才能找到农村基层治理的出路。所以，“改革没有单行道”，咸安要进行一次综合性的系统改革。

那么，从哪些方面进行改革?先改什么?后改什么?怎么改?这看起来是一个操作程序问题，实际上却往往关系到改革的成败。新中国成立以来自上而下的数次改革，无不是对政府与社会之间传统利益关系和权力格局的调整和重组，改革在为农村经济、政治和社会生活注入新的活力的同时，必然会引起一些新的利益冲突和矛盾。纵观过去一些地方的自主性改革，改革政策和措施出台后，在实施中得不到有效的贯彻执行，有的甚至半途“流产”失败。除了没有认真设计改革方案和精心组织，或者是改革的程序操作失当之外，改革者在“摸着石头过河”的思维影响下，事先对改革所可能引发的错综复杂的矛盾和社会震荡缺乏必要的思想准备及周密的应对措施，也是改革失败的重要原因。对此，宋亚平有深刻认识。

因此，他首先推行了“五保合一”、干部外派和乡镇管理体制三项改革措施，为农村公共服务体系的重构奠定基础。