基层治理转型中的乡镇事业站所改革研究成果

(二)压力和契机:站所变革的路向选择

1.“后税改时代”的改革契机和压力

经过三年以来的税费改革工作，咸安在农民的税费负担、农民和基层的关系等方面出现了积极的变化:税费改革解开了农民负担沉重的“结”，实现了农民零负担的减负目标。税改前咸安区农村田地抛荒面积近9万亩，随着税改后农民负担的逐步减轻和各项惠农政策的落实，大大调动了农民种粮的积极性，田地抛荒的现象明显减少。农民种田积极性的提高，带来农民收入的增加和农业的发展，同时对我国粮食生产安全和粮食产量增加、粮食市场稳定也将产生积极影响。此外，农村经济的发展和农民收入的增加，农村市场购买力也将相应增强，也将拉动城乡经济发展、扩大农村市场需求规模和增加地方财政收入。税费改革也带动了其他方面的调整和改革。自2002年9月份开始，咸安区实行教师工资和乡镇干部工资直接由区财政委托银行代发，彻底解决了多年来拖欠教师及乡镇干部工资的问题，有助于确保基层政府和义务教育的正常运转。

从农村公共服务的角度考虑，农村税费改革显然与基层治理中政府服务职能的发挥具有强关联性。在任何形态的社会中，自从政府税收产生以后，税费都表现为国家和政府对社会资源的吸取及对公民劳动剩余的占有，它的功能主要是为政府治理提供必要的财政保障。^[69]在我国农村地区，农民上交的各种税费是政府维持公共服务生产和提供的重要财政来源和基础，而基层政府和乡镇站所直接或间接地参与了农民税费及利益的分配。税费改革前，政府的行政管理权与征税权不分，每年乡镇站所组织大量的人力、物力和财力投入到税费任务征缴之中，难以腾出更多的时间和精力来考虑农村的发展问题，难以有效地为农民提供公共产品和服务。税费关系的混乱、农民负担的沉重、干群关系的恶化，这样的恶性循环使农税更加难以征收，不仅源于中央宏观政策和制度的失当，更是基层治理混乱的最直接和最明显的表现。

因此，在基层治理的层面上，农民负担及税费改革本身并不是单纯的经济问题，它的实质内容是政府与农村社会和农民关系的调整。向广大农民提供公共产品和服务，对农村社会实施有效治理，既是国家和政府得以存在的前提，也是政府的一项重要职能。从减税到最终免税，在农民负担减轻的同时，也为“后税改时代”乡镇站所的角色和职能的转换，乃至于农村公共服务的体制性变革，创造了历史性契机:乡镇政府直接从税费征收的具体事务和繁重任务中解脱出来，把更多的精力投入到县域经济发展、农业科技推广、农村市场环境的建设和完善等具体工作中;乡镇站所实现制度性的变革以及农村公共服务体系的改造，更多的资金以更有效率的方式投入到农业水利设施建设、农田改造、农技普及等与农业生产和农民生活密切相关的方面，从而为服务和促进农业和农村经济发展，农民增产增收发挥积极作用。

当然，税费改革创造了公共服务改革的历史性契机，但同时税改后兴办公益事业和提供公共服务所需要的财政来源的削弱，成为站所改革的现实障碍和挑战。

税费改革前，咸安各乡镇的财政主要来源于农民的税费、国家的转移支付、乡镇企业上缴利润以及各种借款这四部分。由于咸安的乡镇企业不发达，国家的转移支付较少，相当一部分经费不得不来自农民的各种税费。特别是由于合法的税收分成难以维持政府的开支，乡镇政府及其组织不得不依赖收费来维持。一旦收费也不能维持的话，便转向各种借贷来维持，乡镇政府事实上已经变成了一种“收费政府”和“债务政府”^[70]。税改后，“三提五统”被取消，基层政权的正常运转主要是靠上级转移支付资金来维系，没有足够的上级转移支付资金的支持，加之地方财政困难不能足额弥补，乡镇政府的日常运转都受到影响。咸安区委副书记周家添列出了一组数字:湖北税费改革尤其是农业税全免后，基层财政少收18个亿，资金缺口达7个亿。改革前，全区农村一年各种税费5000多万元，税改后核定税费1237万元，实际收到手的只有600多万元，上级财政转移支付1300万元，缺口高达3000万元。^[71]

税费改革造成基层政府财政收入的减少，咸安财政支出的压力进一步增大，规范财政收入，协调利益分配，剔除往年的部分收费项目，农村公共服务经费的缺口进一步增大。该区大幕乡改革后，乡村两级可用财力为133.23万元，与改革前的370.3万元相比，减少237.03万元。汀泗镇的古田村，税费改革后，初步测算可用资金31000多元，而村组干部工资、五保户供养和村办公经费近6万元，缺口资金29000元。村级可用财力只有两税附加，数额剧减，直接导致干部工资无法兑现，影响工作的开展。而且农业税已取消了，再进行“一事一议”要农民负担一些农田水利等基础设施建设等合理费用也十分困难。来自教育部门的资料显示，咸安区有农村中小学生10万多人，教职工总数近6000人。其中，公办教师4398人。按全口径计算，全区需教育经费近9000万元(含书本费2400万元)。由于基础教育的财政拨款不足，运作资金缺口很大，税改后规范了教育收费行为，教育收入减少，缺口将会更大。

2004年农村税费改革考核内容表^[72]

从上表我们可以看到，乡镇站所的收费现象在税改后在一定程度上有所抑制，但并没有得到根本性的杜绝。税改取消了农民的“卡内”负担，但是卡外负担又不同程度的出现一些问题，特别是一些涉农站所在小范围乱收费趋势有所抬头，突出表现为:义务教育收费比较乱，计生收费较隐蔽，民政、卫生、派出所、农民建房等方面的乱收费现象依然存在。^[73]

如前所述，税费与治理、财与政具有高度的关联性。基层治理的实质是资源和权力通过何种方式进行分配，所以财政的问题在根本上是政治和治理体制问题。因此，要根本解决税改后基层面临的巨大财政困难，仍然需要从体制方面寻找出路。通过乡镇站所的改革和既有的农村公共服务体系的组织结构、运行机制等方面的改造，构建新型农村服务体系，成为摆脱整体性的财政危机和治理困境，推动农村继续持续而稳定发展的必然选择。

2.乡镇站所变革的路向选择

自税费改革一开始，中央就强调要进行综合性的、配套性的管理体制改革。并提出做到“三个确保”检验农村税费改革是否成功。^[74]事实上，现行的税费改革及其配套改革在实践中存在着执行政策的偏差，其效果也是有限的。

县乡村管理体制配套改革的重点是精简机构和人员，但如同过去一样，一些地方的机构改革流于形式，走过场，精简措施不到位，不彻底，甚至出现偏差。不少地方出现“下减上不减或少减”“名义上减实际上未减”以及“减人不能减负”的问题，精简的人员绝大部分是村组干部，乡镇干部精简很少。不少乡镇干部就称事实上并没有真正精简，有的只是换了一个部门，有的人员依然是财政开支。即使是精简，基层政府也首先拿村组干部及乡村教师开刀，并不完全是为了减轻农民负担，而是为了减轻自身负担，将改革的成本和负担向下转移。虽然政府机构精简了，但县市政府及其下派部门仍然保留不动。这样难以达到政府减人减支的目的。

配套改革没有根本上理顺基层政府组织内部的权力关系。尽管改革开放以来中央屡次强调要改革计划经济时代基层政权“政社合一”“政经不分”“党政不分”及“高度集权”的弊病，^[75]但基层政府组织的职能及运转方式在配套改革中并没有得到根本性的改变。长期以来，从上到下的各种任务和指标不断，迫使农村基层政府增加相应的机构和人员以完成任务，致使乡镇机构和人员过度膨胀，最终都转变为政府的财政负担，并通过一定的途径和渠道转嫁到农民头上，成为农民群众的负担。税改后，乡村机构臃肿及财政困难的突出问题并没有得到有效解决，基层治理依然是以层层集权、部门分割、压力行政为基本特征，政府职能并没有根本的转变，人与事、权与能及财权与事权的矛盾依旧，基层治理也并没有从“事的负担”“人的负担”和“财的负担”三者的错位扭合和恶性循环中摆脱出来。“农村基层治理向何处去?”成为税改之中国家和社会共同关注的热点问题。

围绕着基层治理变革的大方向，当前的学界和政界进行了广泛的讨论，主要有两种倾向:一是强化乡镇，使之成为一级政权或一级自治机构;另一种是弱化乡镇，使之成为派出机构或干脆撤销。^[76]这些观点的主要目标都是减轻农民负担和政府财政开支，为了使基层政权组织更加精简，运作更加高效。整体而言，学界所提出的种种观点，较为侧重于对权力运作的关注，而忽视了权力在政府与社会之间的归属问题;从基层组织权力的“强弱”或“大小”的角度关注得较多，而从不断转变的外部环境和条件下政府组织的职能及其转变的角度则思考较少。^[77]从改革方案设计的思路上看，仍然是在现存的体制框架内寻找办法，并没有脱离传统的思路。

而从政府职能转变的角度看，乡镇事业单位改革势在必行。随着整个经济和社会改革的发展，不同时期事业单位改革的内容和重点有所不同，但是，从改革总的目标和方向来看，明显存在着两条思路:一是不根本上改变现存的事业单位的体制基础上，改革和完善事业单位的相关制度，以“充分调动各类人员的积极性和创造性”，“增强事业单位活力和自我发展能力”。如80年代以后推行的“放权”“让利”，以及财政体制、人事制度等等方面的改革，其着力点就在于放权让利、增强活力。与此不同的是，改革的另一种思路是认为中国传统的事业单位是计划经济体制下的产物，在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济转变的过程中，事业单位体制必须根本性的转变，以“建立与社会主义市场经济体制相配套的事业单位体制与机制”。前者重在对事业单位内在制度进行微观调整和改革，后者则强调事业单位整个体制的转换和重建。

当我们将这两种改革思路置于基层治理转型的宏观背景下来考察，税费改革改变了中央、基层和农民之间的利益分配关系的同时，在新的环境和条件下，政府如何在改革传统的农村公共服务体系和模式的同时，强化其公共服务职能，以摆脱基层治理的现实困境，达到农村社会的有序治理和稳定发展?面对这一系列迫切需要回答和解决的问题时，必须跳出原有的观察视野，跳出既定的体制范围，根据农村社会和农民的权利需求，通过乡镇站所组织和服务体系的制度创新，对各类乡镇组织和部门之间权力和利益关系、乃至于政府与乡村社会和农民之间的权利关系进行根本性的改革。

因此，基于乡镇站所改革基础上新型农村公共服务体系的重构，必须根据市场经济条件下乡村社会经济发展的需要，来确定基层治理组织的功能定位，进而确定组织的设置和运作方式。也就是说，乡镇站所的改革首先需要回答基层政府组织存在的职能依据是什么?而改革的关键在于如何根据公共服务功能进行政府组织定位，进而，进一步确定需要农村公共服务怎样的组织架构和运转方式。这可能成为站所体制改革的一种路径选择，而湖北咸安率先迈出了探索性的步伐。

【注释】

[1]项继权的研究认为当前我国乡村政府的财政短缺具有相当的普遍性和严重性，在相当程度上已经成为一种常态，政府和干部的种种行为及乡村干群、政府与农民之间的矛盾和冲突可以从财政短缺的环境和压力中得到部分的解释。参见项继权:《短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑》，《中国农村观察》2002年第3期，第14～18页。

[2]参见周伟林:《中国地方政府经济行为分析》，复旦大学出版社1997年版;程漱兰:《中国农村发展:理论和实践》，中国人民大学出版社1999年版;朱钢、张元红、张军等著，《聚焦中国农村财政:格局、机理与政策选择》，山西经济出版社2000年版;林万龙著:《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，中国财政经济出版社2003年版等。而对于乡镇财政来说，分税制改革的影响远不止是将一部分收入转移到中央政府。实际上，地方政府，比如省级政府和县级政府为了自身财政利益的考虑，也会通过某种制度安排，将乡镇财政收入的一部分转移到省级财政和县级财政。

[3]2003年4月14～18日与湖北省咸安区乡镇干部的座谈。在访谈中，多位乡镇干部都反映省、市级政府对乡镇财力正式或非正式的“掠夺”非常“厉害”。

[4]参见张军:《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期，第2～13页。

[5]数据来自http://www.ccrs.org.cn/newsgl/ReadNews.asp?NewsID=4409.

[6]参见章青松:《两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔》，《中国改革报》2001年6月19日;章敬平，章清松:《中国乡镇2000亿元债务“围城”》，《文化报》2001年5月10日;《农民日报》2000年10月14日。

[7]参见贺雪峰、王习民:《乡村组织及其财政状况——湖北荆门市调查》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集(中)》，(2001年12月22～24日，中国武汉)，华中师范大学中国农村问题研究中心2001年，第37页。

[8]2001年8月17日与许昌县领导的座谈。2002年3月15日我们在荆门两县的调查也证实，乡镇负债的实际情况比统计情况要严重得多。如两县经管局关于村级债务的数字是3.7亿和1.5亿，均高于统计数。

[9]2004年3月7日与湖北省广水市领导的座谈。

[10]2004年3月3日与咸安区委领导的座谈。

[11]部分数据来自《南风窗》:《乡镇债务为何屡减屡增?》(2002年2月4日)，在http://finance.sina.com.cn/o/20020204/170499.html上。

[12]2001年8月17日与河南省许昌县，2004年3月6日与湖北省监利县委领导的座谈。

[13]2003年3月18日十届全国人大一次会议的记者招待会上，温家宝总理指出“食之者众，生之者寡”是当前农村发展中的一个重要问题。有学者对此问题有专门研究，参见徐勇、吴理财等著:《走出“生之者寡，食之者众”的困境》，西北大学出版社2004年版。

[14]韩俊、谢扬:《中国县乡公共财政现状:问题与影响——湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县案例研究》，在http://www.gongfa.com/hanjunxianxiangcaizheng.htm上。

[15]韩俊、谢扬:《中国县乡公共财政现状:问题与影响——湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县案例研究》，在http://www.gongfa.com/hanjunxianxiangcaizheng.htm上。

[16]2003年3月31日与湖北省咸安区宋亚平书记的座谈。

[17]按照S.N.艾森斯塔得的看法，政府及其官员的自利化主要是一种“政治取向，强调的是官僚自身的自主和自我利益。在有些时候，这种取向甚至达到了要摆脱一切来自其上的政治监督，或取代其为不同阶层提供服务的目标的程度”。政府人员的自利化倾向主要特征如下:(1)吏员铨选主要是通过在行政机构内部引荐亲私的方式进行;(2)官僚将其职位(或仅仅地)视为薪俸之源，视之为其私有的、甚至是世袭的财产的观念;(3)由之而来的是官僚吏员的膨胀超出其完成任务所需的数量;(4)官僚事务之中越来越多的形式主义和繁文缛节，这既表现在官僚内部的关系上——部门急剧增多，其间的协作却日益困难，也表现在他们与其服务对象的关系之中——效率低下，公共责任感极差。参见S·N·艾森斯塔得著:《帝国的政治体系》，贵州人民出版社1992年版，第284～285页。

[18]参见荣敬本等著:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第17～57页。

[19]杜赞奇在分析“国家政权内卷化”现象时也提出一个问题，“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量?是不是因为当代发展中国家的政权扩张超过了其经济发展”?他的研究认为，中国直至19世纪末，不仅地方政权，而且中央政府都严重依赖文化网络。20世纪国家政权抛开、甚至毁坏文化网络以深入乡村社会的企图注定是要遭到失败的，也即“赢利型经纪”导致了国家政权的“内卷化”。他最后得出的结论是:“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”参见杜赞奇著、王福明译:《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第185～186页。

[20]1991年11月中共十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》规定:“县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理。实行双重领导的机构，干部的调动、任免、奖惩应征得乡镇党委的同意。乡镇党委和政府对这些单位要加强领导，使之相互配合，形成合力，共同为农村的经济和社会发展服务。”1994年11月中共中央在《关于加强农村基层组织建设的通知》中再次明确了改革条块分割管理体制的方向和原则指出:“要增强乡镇的管理和协调功能，理顺条块关系。”2001年9月召开的全国市县乡机构改革工作座谈会重申:“除政法系统和已经明确实行省以下垂直管理的系统外，其他有关部门的站所，原则上都要下放给乡镇。”

[21]2000年6月30日咸安区政府专题会议纪要(14)《关于乡镇计生办管理权限下放工作的会议纪要》中规定，乡(镇、办、场)计生办人、财、物从2000年7月1日起彻底下放交由乡(镇、办、场)党委、政府管理。乡镇计生办是政府职能部门，是计划生育依法行政的执法主体，在机构改革中，不能与其他机构合并，要保持计生队伍的相对稳定性。乡镇计生办下放后，区计生委对计生办的主要职责转变为业务指导、工作督办、目标考核、协助编制部门控编、协助组织部门考核干部。

[22]万兴业:《取消农业税后看财政缺口、农民减负的根本在减官》，在http://finance.sina.com.cn上。

[23]从编制性质上分为行政干部、事业干部、大集体干部、招聘干部、以农代干干部、以工代干干部;从开支渠道上分为行政费、事业费、条条拨款、自收自支、差额补助、乡镇开支等类型;从人员身份构成上分为国家干部、全民职工、集体职工、合同工、临时工、补差工、聘用人员等。国家干部有端“铁饭碗”的优越感;合同制干部端“泥饭碗”，有后顾之忧，有的可以评职称，工资待遇较高，有的不能评职称，待遇低;此外还有一种“纸饭碗”干部，是乡镇自筹资金、自行招聘的非正式工作人员。2003年4月2日与咸安区人事局干部的座谈。

[24]参见周甲禄、皮曙初、袁志国:《湖北副省长刘友凡谈乡改:无情改革、有情操作》，《半月谈》2005年第13期。

[25]2003年3月31日与宋亚平书记的座谈。

[26]根据王华新主编:《湖北省农村税费改革实践与探索:2003年中国地方财政研究报告》，经济科学出版社2003年版等有关材料整理。

[27]2003年4月12日与湖北咸安区乡镇领导的座谈。

[28]古杰一、杨云善:《乱收费:特定条件下的利益转移和掠夺行为》，《信阳师范学院学报》1997年第2期，第26页。

[29]韩俊、谢扬:《中国县乡公共财政现状:问题与影响——湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县案例研究》，在http://www.gongfa.com/hanjunxianxiangcaizheng.htm上。(www.xing528.com)

[30]朱镕基:《认真贯彻依法治国方略，切实全面推进依法行政》，《十五大以来重要文献选编》(中)，人民出版社2001年版，第904页。

[31]张方华:《由政策调整到制度创新——重构中央与地方利益关系的路径选择》，《南京社会科学》2000年第5期，第31页。

[32]2003年4月1日与湖北省咸安区乡镇领导的座谈。

[33]李国友:《政府自身特殊利益问题初探》，《社会主义研究》1999年第5期，第55页。

[34]我们看到，从19世纪中叶开始，延续了两千多年的传统中国遭遇到了前所未有的危机，它的本能反应就是通过各种方式来重建独立和统一的政权，以缓和日益激化的社会矛盾，同时抗衡来自外部的冲击和压力。面对现代化的压力，国家迫切需要加强对乡村社会的控制和资源汲取能力，进行政权现代化以强化自身，但在这一过程中，更多的资源被各种“赢利型经纪人”用来谋取私利，结果政府权力的延伸导致乡村社会的进一步被压榨和破产，“赢利型经纪”导致了国家政权的“内卷化”。1949年后新中国的诞生标志着国家政权“内卷化”扩张的终结。然而1978年中国改革开放后，一些历史陈弊渐渐复现。特别是80年代中期乡镇政府重建后，乡镇行政机构、乡镇财政、乡镇企业(狭义的乡镇企业，即乡镇政府拥有所有权的企业)均发生了巨大和深刻的变化。乡镇政府对农村社区和农户的直接控制力减弱，并成为具有一定独立性的一级政府，其目标与国家目标和农户的目标之间就有了发生偏差的可能性，基于地方本位的乡镇政府和官员阶层利益也就开始浮出水面。

[35]咸安区乡镇综合配套改革办公室:《探索服务“三农”新办法，建立“以钱养事”新机制》，2004年10月。

[36]2003年4月2日与湖北省咸安区乡镇领导的座谈。

[37]2003年4月2日与湖北省咸安区乡镇领导的座谈。

[38]宋崇林:《乡镇机构改革的困难与出路》，《地方政府管理》2000年第12期，第48页。

[39]2002年3月15日在湖北荆门市京山县的调查。

[40]2003年4月14日与湖北咸安区乡镇干部和农民的座谈。

[41]这是杜赞奇所指出“内卷化”的概念内涵，他力图据此描述伴随国家政权建设过程而出现的既有成功又有失败、税收增加而效益递减的矛盾现象。参见杜赞奇著、王福明译:《文化、权力与国家——1900－1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第66～68页。

[42]2001年8月18日与河南省许昌县小召乡领导的座谈。

[43]在http://www.ccrs.org.cn/newsgl/ReadNews.asp?NewsID=4409上。

[44]中南政法大学调查组:《中国法制状况及其对策研究》，《科技日报》1998年9月20日。

[45]《条例》规定:农民负担指农民除缴纳税金、完成农产品定购任务外，承担的村组提留、乡(镇)统筹、义务工、积累工及其他费用。参见“中国乡级政权组织演变的研究”课题组:《乡镇党政机构和人员膨胀及其原因》，农业部农村经济研究中心编:《中国农村研究报告(1999年)》，中国财政出版社2000年版，第574页。

[46]图表数据来源于《咸安五十年》，咸宁市咸安区统计局1999年版，第299～305页。

[47]参见高树德等:《河南省〈行政诉讼法〉实施现状和发展调查报告》，应松年等主编:《走向法治政府:依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第555～584页。

[48]王晓旭:《对有关村委会选举的一百封上访信的分析》，《中国农村观察》2001年第1期，第25页。

[49]数据来自于中南政法大学调查组:《中国法制状况及其对策研究》，《科技日报》1998年9月20日。

[50]2002年3月16日在湖北省荆门市的调查。

[51]国务院纠风办、农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制办等6部委办就曾通报过2000年下半年至2001年上半年26起涉及农民负担恶性案件。

[52]中南政法大学调查组:《中国法制状况及其对策研究》，《科技日报》1998年9月20日。

[53]参见陈东有主编:《中国的农民》，江西高校出版社1999年版，第175页。

[54]参见余红等著:《当代农村五大社会问题》，江西人民出版社1995年版，第199页。

[55]2001年8月18日与河南省许昌县小召乡干部的座谈。

[56]王旭:《乡村中国的基层民主:国家与社会的权力互强》，《二十一世纪》，1995年，总第40期，第147～158页。

[57]于建嵘:《黑恶势力“五霸天”横行农村》(2005年5月30日)，在http://www.phoenixtv.com/phoenixtv/76570024118059008/20050530/558515.shtml上。

[58]王旭:《乡村中国的基层民主:国家与社会的权力互强》，载自香港《二十一世纪》，第40期，1995年。

[59]参见项继权:《农村税费改革与乡村治理的变革:对湖北京山县的调查与分析》，咨询报告，2004年12月。

[60]时任副省长、现任省人大常委会副主任的贾天增回忆说，2001年初在江苏召开的一次全国税费改革会议上，他就找到当时的财政部负责人，代表省委省政府要求将湖北列入改革试点省份。当年中央农村工作会议召开的前夕，他听说湖北未被列入税费改革试点，立即给省委书记俞正声等汇报。俞正声当即指示他和当时主管农业的省委副书记王生铁一同前往财政部汇报，争取列入试点，同时亲自给财政部领导写信说明情况。终于，湖北挤上了税费改革试点这趟车。2002年，农村税费改革在湖北省展开，省级领导每人抓一个县市联系点，定期跟踪指导。在http://www.cnhubei.com/200503/ca784795.htm上。

[61]安徽的改革引起了全社会的极大关注。其主要做法是乡镇“五统筹”纳入农业税，村“三提留”成为农业税附加，农民除了缴纳7%的农业税和1.4%的农业税附加之外，不再承担其他任何收费。改革试点当年就见到了直接的成效，基本实现了“减轻负担”和“规范税制”两个目标。参见何开荫、孙力著:《中国农村税费改革初探》，中国致公出版社2000年版。

[62]此项改革内容主要是:取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。这被通称为“三个取消(专门面向农民的收费、屠宰税、农村义务工和劳动积累工)、两个调整(农业税政策、农业特产税政策)、一项改革(村提留征收使用办法)。“湖北省农村税费改革试点方案”，咸安区委政策研究室:《咸安综合配套改革材料汇编》，2003年2月，第18页。

[63]咸安区横沟桥镇人民政府:《横沟桥镇农村税费改革工作情况汇报》，2003年4月1日。

[64]2003年7月22日与湖北省咸安区区委和乡镇干部的座谈。

[65]参见项继权:《农村税费改革与乡村治理的变革:对湖北京山县的调查与分析》，咨询报告。也有研究者讨论了税费改革政策执行过程中在法律方面所出现的偏差，参见龚宇峰:《农村税费改革的政策偏差与法律矫正》。在http://www.sss.net.cn/ReadNews.asp?NewsID=3070＆BigClassID=10＆SmallClassID=28＆SpecialID=0＆belong=sky上。

[66]2003年7月24日与湖北省咸安区横沟桥镇干部的座谈。

[67]原始数据来自于2005年6月25日在咸安区财政局的调查。

[68]2003年4月17日与湖北省咸安区乡镇干部的座谈。

[69]适应现代市场经济的发展，“新利益说”对税收本质作出更为合理的解释，它将税收视为是人们享受政府提供的公共产品而支付的价格费用。作为国家(政府)提供公共服务的公共产品，它由社会成员私人消费和享受，政府由此而付出的费用也就必须由社会成员通过纳税来补偿。张馨等著:《当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社2000年版，第82页。

[70]马骏等曾提出了“收费国家”和“债务国家”等概念。参见Jun Ma＆Yilin Hou，“From an Owner State to a Tax State: a Challenge for China”，Paper Presented to 2001 Section of Public Finance and Budgeting，Association of Western Social Science(Reno，NV，April 19，2001).转引自项继权:《农村税费改革与乡村治理的变革——对湖北京山县的调查与分析》(咨询报告)。

[71]在http://www.chinainnovations.org/read.asp?type01=6＆type02=2＆type03=2＆articleid=622上。

[72]咸安区乡镇综合配套改革办公室文件材料。

[73]2004年3月2日与咸安乡镇干部的座谈。

[74]改革的内容主要有四个方面:一是规范农村收费管理。二是精简乡镇机构和压缩人员。要按照政企分开和精简、效能的原则，合理设置乡镇机构，严格核定人员编制，提倡党政干部交叉任职。适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩。三是改革和完善县、乡财政管理体制。根据分税制财政体制的要求，明确划分县、乡政府事权和财权。四是建立健全农民负担监督机制等等。农村税费改革成功与否，很大程度上取决于相关配套改革能否到位。即确保农民负担明显减轻，不反弹;确保乡镇机构和村级组织的正常运转;确保农村义务教育经费的正常需要。参见《湖北省农村税费改革试点方案》，咸安区委政策研究室:《咸安综合配套改革材料汇编》，2003年2月，第19页。

[75]如1983年10月中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确提出要改变农村政社合一的体制。1986年中发22号文件又要求农村基层各地明确党政分工，理顺党政关系。参见《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》，《农村工作文件选编》，中华人民共和国民政部编，武汉大学出版社1987年版，第83页。

[76]对此的讨论很多，徐勇主张重构县乡村利益关系，即“精乡简县”。“精乡”不是取消乡级行政，而是精简乡级行政的职能，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。参见徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性改革》，《江苏社会科学》2002年第2期;《乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县》，《战略与管理》2003年第4期;沈延生提出“乡治村政”的主张，强调应实行乡镇自治，而村委会实行村公所。参见沈延生、张守礼:《自治抑或行政:中国乡治的回顾与展望》，《中国农村研究》(2002年卷)，中国社会科学出版社2003年版;于建嵘强调健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构，充实和加强村级自治组织，大力发展农村经济中介组织;开放农会等农民利益代表组织。参见于建嵘《乡镇自治:根据和路径》，《战略与管理》2002年第6期;吴理财主张在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位，具体办法则是实行乡镇长直选。参见吴理财:《中国大陆乡镇政府何去何从》，《二十一世纪》2003年第4期。其他观点可参见于鸣超:《现代国家制度下的中国县制改革》，在http://www.chinaaffairs.org/gb/detail.asp?id=24938上;党国英:《学术界关于乡镇机构改革的一些看法》，《领导参阅》2005年第9期;贺雪峰:《当前学术界关于县乡村体制改革的主要意见》，在http://211.91.135.86/ccrs01/Newsgl/ReadNews.asp?NewsID=5484上;温铁军:《如何进行新一轮农村改革》，在http://www.chinaaffairs.org/gb/detail.asp?id=24938上。

[77]如县、乡、村体制的强化或者弱化、是自治还是行政，其侧重点在于管理体制的改革，如果忽视政府职能角度的考察，很可能走到精简—膨胀—再精简—再膨胀的老路上去。