咸安税费改革取得成果，减免服务运转

(一)由“减”而“免”:咸安税费改革的推进

“湖广熟、天下足”，农业曾经给地处中部的湖北带来辉煌的历史。然而“农业大省、财政穷省”的现实是这样一组数字:2001年全省农民人均负担140多元，产粮区江汉平原乡镇亩均负担高达400多元。从咸安来看，1999年全区农民负担总额为4473.35万元，亩平119.8元，人平160.7元。基层治理危机的直接后果是政府税费收入的减少。如湖北京山1998到2000年，农业税年征收率不到75%。到1999年底，京山县全县仅农业税、农业特产税两项仍有尾欠3108.59万元，而此时的全年两税的征收任务仅为3218.31万元，近一年的两税任务未能收取。到2000年7月底，全县农户欠款达1.27亿。直到2001年3月，曹武镇仍有14350亩耕地仍无人耕种，“导致百万元的税收任务挂空”。^[59]2001年，国家通报26起农村恶性案件，其中湖北6起，居全国第一。同年，湖北省农民因负担过重上京告状的总量居全国第三位。农业财税矛盾突出、干群矛盾尖锐的严峻现状推动了湖北省和咸安区的改革探索。^[60]

1.咸安税改的启动

肇始于2000年初的农村税费改革，被公认为是继新中国建立初期的土改，改革开放初期的家庭联产承包之后的又一场农村重大变革。如果说20世纪70年代末农村出现的承包责任制是农民自发的对集体经济组织内部经营体制乃至财产关系发起的一场大变革，那么，国务院于2000年做出的关于进行农村税实际上，早在2000年5月18日，京山县就被确定为湖北省农村税费改革试点县市，其税费改革几乎与安徽全省范围内的税费改革同时进行。参见京山县农村税费改革领导小组办公室编:《京山县农村税费改革纪实(之二)》，2002年1月28日。

税费改革的根本目的是减轻农民负担，规范农村税费制度。其基本精神是，通过“减轻、规范、稳定”，建立起以规范化的农业税及其附加和“一事一议”的筹资筹劳为基本框架的赋税制度。减轻，指合理确定农民的税赋水平，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担;规范，指从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式;稳定，指在减轻和规范的基础上，使农民的赋税水平在一个较长时间内保持不变，让农民休养生息。参见俞正声:“在全省农村税费改革试点工作会议上讲话”。在http://www.hb.gmw.cn/content.asp?id=2005071901393241002627上。费改革试点的决定，就是中央政府主动发起的调整国家与农民经济关系的又一场大变革。2000年3月中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，在安徽全省进行改革试点，正式启动了农村税费改革。^[61]随后，这一改革开始在全国其他省区市进行试点。

从2002年4月开始，咸安区根据国中央和湖北省的有关要求，在全省率先实施了农村税费改革。^[62]税费改革的推行使咸安农民负担明显减轻。该区横沟桥镇2002年全镇农业税和农业税附加总额为2453279.69元，亩平62元，与2001年相比下降32%，较1999年下降43%，全镇实现村村减负，户户受益的目标。^[63]桂花镇刘祠村一组村民刘纯淦种了两亩多责任田。税改前除了要承担农业税外，还要承担特产税、三提五统、教育集资等五花八门的税费。1999年至2000年，刘纯淦家每年负担达328元，每亩负担达120元。2002年总负担减至142元，每亩负担52元;到2003年总负担更是减至49.3元，每亩不到18元。2003年，全区核定的农民负担总额减少到2084.19万元，亩平和人平负担分别降至56.7元和66.6元。^[64]

当然，也有研究表明，税改政策执行后农民减负的实际效果是有限的。^[65]原因在于，在具体的操作环节上由于农业税和农业特产税的计税不准确，农民负担的人均数及减幅与实际并不完全相符，所以实际减幅并没有统计上报的数额高。同时，在事关农民收获的分割或税额分配过程中，基层政府组织基于自身利益的考虑再次体现出来，左右着税费改革进程，并在相当程度上决定着税费利益分配的制度安排。既然税改受到基层治理体制的诸多约束，那么是否有必要再继续征税呢?这成为税改过程中咸安主政者们思考和讨论的一个中心问题。(www.xing528.com)

2.治理成本的计算:从“减”而“免”

农民税费负担问题的根本原因并不是征收方式，而是税费本身。因此农村税费征收方式的任何改革与变化，只是从具体的操作上做出调整，而忽视税改的关键点和问题的实质:最彻底而直接的方式不是“收多收少”，而是“收与不收”。在税费改革过程中，从成本算计的角度，取消农业税成为一种可能性的选择。

显然，税收的现实经济成本是高昂的。以咸安区横沟桥镇为例，镇干部给我们算了一笔帐:2002年征收支出共需180万元，加上2001年“掉收”(未征收入国库的部分)60万元，征收总成本为240万。而2001年横沟桥镇的农业税总额是363.0285万元，征收成本已经占税收总额的三分之二。很明显，农村税费征收是一笔高昂的经济投入。^[66]就咸安全区而言，农业税征收成本过高，导致区财政负担沉重。2003年，咸安区11个农税分局和1个农税征收直属所共213人，预算安排费用共计385万元，全区用于农业税征收的直接费用达405万元。但实际上区级预算安排乡镇农税分局的农业税征收经费，并不能满足乡镇农业税征收工作需要，各乡镇、各农税分局、各村组仍需筹措大量资金用于农业税征收工作。

2003年咸安区农业税征收成本情况统计表^[67]

农税征缴不仅直接成本高，政府征税、户交村结、突击征收、行政强制等农税征收方式的弊端所引起的最突出的一个结果，就是社会成本和政治成本过高。一方面是短缺财政下基层政府机构正常运转困难，另一方面政府干部征税时粗暴而强制的作为，使得干群关系严重恶化，政府成了老百姓眼中的“强盗”政府。“目前干群关系，你不找他收任务，就是朋友，找他收任务，就是敌人，干群关系基本上是税费、计生引起的。”^[68]而一旦在合法税收之外政府部门和乡镇站所向农民任意收费、滥施权力，也会破坏农村现存的基本的分配关系及权力关系，基层政府就从社会秩序的保护者变成了破坏者，乡镇站所就从提供服务的公共机构变成了掠夺组织。基层政府和站所部门利益在乡村社会无度地扩张，中央、基层与农民的权利关系变得混乱不堪，也就不可能实现乡村社会的有序治理，更谈不上提供有效的公共服务。

基于以上的考虑，同时为推进区乡镇综合配套改革，当2004年湖北落实降低农业税税率的政策，农业税降低3个百分点后，农业税及附加比上年下降43%，农民人均负担降至42元，人均纯收入增至2897元。咸安区又对剩下的4个百分点的农业税也实行了即征即返，取消农业税，并免征了易涝地区的排涝水费，率先进入了“后税改时代”。