(四)失范、失序、失调:基层治理的整体性危机
基层治理体制无法有效的行使其为农村公共服务的职能，引起基层政府与农村社会之间的一系列的社会问题和冲突，并诱发了错综复杂的社会矛盾，演化为整体性的农村基层治理危机。
1.政府失范
现有的农村基层治理体制，基本上仍然是“全能主义”时代产物的沿袭。尽管改革开放以来进行了多次调整和改革，但基本上都是对原有体制的修补和完善:在指导思想上和职能设置上，“全能”色彩尚未消褪，仍然是无所不至、无所不包、无所不管;在组织结构上并没有指向快速发展的农村社会形势和需要，机构庞杂，分工过细;在运行机制上不能够适应市场经济发展要求，政府越位、错位和缺位的现象时常发生，站所之间有利的事抢着干，没利的则互相推诿，责权利没有很好统一，效率低下。
短缺财政的压力下政府信用程度下降，“讨饭”也越来越艰难，乡镇财政实际上已经接近崩溃的边缘，直接造成基层政权和组织的瘫痪。特别是由于农村基层各项行政任务重，计划指标高，税赋征缴、计划生育等国家任务成为乡村干部的沉重负担。加之环境苦、待遇差，有的长期拖欠干部的工资，乡镇干部失去了执行国家政策和提供公共服务的积极性，人心不稳、人心思走成为一种公开的情绪。在我们所调查的一些乡镇干部中，很少有人安心乡镇工作。“有门路的”千方百计调离乡镇，“跳出农门”，没有门路的则得过且过，有的甚至干脆离职自谋生路。河南有一个乡仅书记、镇长等少数干部坚持工作，政府工作完全陷入瘫痪。“因拖欠工资，一位乡长去开出租车以养家糊口，这在中国并不罕见”。[42]据四川省委组织部对100个乡镇调查，“因负债重而无法运转的乡镇占15%～20%”。[43]
新中国成立以来的基层治理体制改革，使国家在日渐减少对农村和农民日常生活直接控制的同时，无形中也削弱了其对基层政府和乡村干部的监管能力。基层行政任务和社会事务的增加，却没有相应可以增加的公共财源，在一定程度上又促使乡镇政府有法不依、有范不遵，靠增加农民的负担来支付日益增长的公共支出，通过公共权力敛取不合理的收入，以应对现实的治理矛盾和财政困境。
在维持自身“生存”和发展地方经济的双重压力下，基层政府以向乡村企业和农民“掠夺”的方式和手段解决自身的财政困难，避免政府瘫痪或“破产”。对农民、对企业乱集资、乱收费、乱罚款、乱摊派屡禁不止，这也是造成农民负担不断加重的重要原因。一些乡镇随心所欲地开设和征收税费:没有特产的农户被强行征收“特产税”，有特产的农户在特产田亩没有扩增、价格没有上涨、收入没有增多的情况下“特产税”连年翻番;没有乡镇企业或乡镇企业绩效不佳的乡镇，虚报乡镇企业产值向农民征收“乡镇企业管理费”，虚报农民人均年纯收入违规收取提留统筹;未养猪的要交“屠宰税”;所有农户都要缴纳“村镇管理费”等。[44]
据不完全统计，自1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》开始，截至2000年底，中央连年下发的减轻农民负担的文件，中共中央、国务院以及相关部委发出的专门针对农民负担的、影响较大的“通知”、“紧急通知”、决定就有12个。[45]从中央政策的侧面也反映出逐层下移的基层负担之重。
1993～1998年咸安农民负担情况统计图[46](单位:亿元)
2.关系失调
基层政府职能和行为的失范，在很大程度上加剧了政府和乡村社会之间的紧张，引起两者关系的严重失调。一个较为普遍的现象是，相当多的乡镇政权干涉农村社会的村组事务，直接取代村民自治组织的自我管理职能。乡镇政权每年都硬性规定乡村两级的经济、社会发展目标，包括人均纯收入、村办企业项目、公粮收购、计划生育、税费收缴情况、村民上访次数和级别等，并规定完成任务的期限及奖惩办法，并将完成任务的情况与村干部的工资待遇直接挂钩，年终结算，给予一定的奖惩，美其名曰“严格的目标责任制”。计划下达后，随之而来的是检查、考核和奖惩。由于农民并不能真正决定乡镇干部的升迁与去留，也不影响乡镇干部的“政绩”，基层政府在农村社会的行为就失去了有效的约束和监督。政府失范大大影响到乡镇的治理绩效，并且引发了一系列社会政治后果。
一份针对《行政诉讼法》在河南省实施状况的调查报告反映，随机抽查的178起行政诉讼案件中，原告身份是农民的为107起，占调查总数的60.1%，主要集中在土地、治安、农民负担等问题上。从1990年至1998年，共受理行政案件89636件，其中土地案件为19733件，自1994年后，农民负担案件大幅度上升，仅1996～1998年三年就受案17734件。[47]在河南省第三届村委会选举期间，有关部门从省民政厅收到的大量上访信中随机抽出100封，其中31封反映乡镇政权组织的选举不能依法按程序进行，26封反映乡镇政权违轨操纵选举，18封反映乡镇政权不经选举就任命、撤换村委会成员。[48]
更为严重的是，一些地方为了收取税费，对农民采取各种强制手段。如有的为了完成征税费征缴任务，一些地方不仅采取层层定任务、定时间、定奖惩的方式督促乡村干部完成征缴任务，对一些不能按时完成上交的农民则采取抬东西、搬粮食、牵牛赶猪以至拆房、抓人等赤裸裸的暴力手段。有的地方还动用公安司法力量加强征缴，还有的则胁迫学校老师下乡收款，将征缴任务与教师工资挂钩，并以学生停学甚至开除学生相威胁，要求学生家长完成上级规定的税费任务。山东省某乡镇为征收税费，成立专门的征收队，被称之为“打狗帮”。所谓“狗”，即那些不按时缴纳税费的农民。在收税过程中，农民稍有不从，就可能遭到强制、拆房及抄家的打击。在2001年8月河南中部的调查中，我们就亲眼目睹农民因抗粮被捆绑于操场篮球架暴晒数小时的场面。(www.xing528.com)
若干乡镇政府组织对待抗拒税费征缴的农民的非法手段统计图[49]
短缺财政压力下的政府失范行为和日益沉重的负担引起农民强烈的不满，加剧了乡村政府与农民的矛盾。一些地方不仅出现农民个别和分散的欠税、逃税、抗税行为，也出现农民有组织的抗拒和群体暴力事件。最直接的表现是“拖”，表面上承诺上交，但行动上久拖不交，这也是最普遍的一种行为。然后是“抗”，抗拒不交。河南的调查中就发现有一个村集体抗税(粮)达四年之久。再者“逃”，一旦软拖硬抗失败，或者有外出的机会，一些农民就会选择逃避，导致大量的耕地抛荒。如2001年税费改革前，湖北京山县就有10多万亩耕地抛荒，占全部耕地面积的10%以上。最高时全县村平抛荒面积已达近20%，少数组已达近50%。曹武镇2000年的抛荒面积曾达到22000亩，接近占全部耕地面积的三分之一(31.4%);钱场镇2001年年初有抛荒田11233亩，涉及农户1277户，分别占总承包耕地和总农户的17.8%和19.5%。以至于有的人称农村耕地的“大包干”已经变成了“大抛荒”。[50]
一旦上述办法失效，一些农民也选择自杀，或者对乡村干部采取极端的报复行为，从而演化为致人死伤的恶性事件。[51]据全国农民负担监督管理部门掌握的材料，1992年分别在吉林、湖北、湖南、四川、河北、河南、江苏、安徽和甘肃就发生了17起因乡镇政权强制性乱收费而逼死人命的事件。1993年全国因农民负担而逼死人命、殴打致残、较大规模的干群冲突和集体上访等重大恶性事件30余起，1994～1997年全国因农民负担而引起的恶性事件仍达104起。[52]农民不合理负担的沉重，严重影响到农村的政治稳定。近年来，各地农村发生的群体性暴力事件，包括暴力围攻乡镇政府、打死打伤乡镇干部、烧砸机关建筑和其他公共财物，大多与乡镇政权和村级组织对农民的违法有关。[53]基层政府对农村社会的粗暴管理，对于广大农民的强制“掠夺”，已经激化成国家和农村社会之间的矛盾和冲突。
3.社会失序
随着基层治理组织的失范，干群关系的日益恶化，政府和乡村社会关系紧张程度的增加，国家在农村地区的公共权威面临挑战。就中部地区而言，最为突出和直接的后果是乡村治理的失序和失控。
农村基层自治的组织和功能逐渐失去效力。1988年前后民政部对全国17个省数百个村的调查表明，村级组织处于瘫痪、半瘫痪状态的约占30%，一些贫困落后地区甚至高达50%以上。处于农村权力核心地位的基层党组织也面临同样的形势，1992年初，国务院的一份报告警告说，30%的农村党支部处于瘫痪状态，另有60%非常软弱涣散。较为乐观的估计是，到20世纪90年代中期，农村基层党组织，三分之一保持强势，三分之一处中间状态，三分之一处弱势。[54]
我们对河南31个行政村的调查也表明，工作不力或班子瘫痪的不在少数，“软弱瘫痪的有1/3个村，有的支部、村委，名存实亡”。按照乡政府的观点是由于“一些干部作风粗暴，干群矛盾加剧”，“群众工作难做，群众对干部不理解”，“村民自治、财务政务公开得不到群众的理解和支持”，“有的地段在计划体制下弊病长期积累，外债不能归还，引起大规模上访，官员相互不服气，一年村内换两三套班子，新选上来的班子与乡政府不配合”，在具体的工作中乡村干部都感到“软办法不管用，硬办法不敢用”，“工作手段太软，对不尽义务的群众没有有效的办法”。[55]
当农村社会的自治组织和制度尚未健全和成熟时，各种传统的权威形式迅速发展起来以弥补出现的政治权威真空，其中最为重要的是相当一部分地区宗教、宗族势力以及黑社会团体的迅速发展[56]，这些新的权威形式有的对抗国家政治权威，支持农民对抗政府，有的则承担了某些应由政府组织承担的公共管理和服务。
为了完成各种“任务”及收取税费，一些地方不惜利用一些地痞、流氓，作为执法队，恫吓和强迫农民，其结果是一些社会黑恶势力开始渗入乡村政权，有的甚至开始控制基层组织和基层政权。如近年来被公开揭露出来的“五霸天”[57]就是最为典型的例子:山东省微山县留庄乡的“东霸天”李修文，利用村党支部书记和乡经委副主任的合法外衣和职权，聚集一批地痞流氓，并将乡建筑公司变成了他数十名打手的大本营，进而霸占集体湖地1000余亩等多处集体资产;湖南省湘潭市雨湖区先锋乡的“南霸天”赵修果，通过不正当的手段当选为村主任后，营私结党，排斥异己，先后五任村支部书记被迫辞职，致使该村基层党组织长期处于瘫痪状态，并获得区、乡两级人大代表的“光环”，成为了有多种合法外衣而作恶多端的一方霸主;河南省许昌市魏都区七里店乡的“西霸天”吴国彦，1997年底当上吴庄村村支部书记，并成为了七里店乡和魏都区两级人大代表，巧取豪夺，勾结黑恶分子雇凶伤人;抚顺市东部红透山区的“北霸天”刘景山，是铜矿提升区党支部书记兼区长，利用手中的权力网罗地痞流氓、“两劳”释放人员和惯盗、亡命徒成立了“十三太保”黑帮，并直接插手矿山和政府的政务，甚至工商、税务部门也以30%的提成委托这个流氓集团收取税费;河南省虞县利民镇的“中霸天”何长利，1993年5月镇人大换届选举时被推举为利民镇的副镇长，之后将其亲信安插在镇司法所任所长，该镇多个党支部书记为其亲信，成为典型的黑恶势力的“土围子”。
这些黑恶势力的存在及其对基层自治组织的染指和控制，使得基层政权的性质发生蜕变，严重地破坏和动摇了我国国家政权和社会稳定的根基，导致社会治安状况以加速度恶化。自20世纪80年代以来，农村地区犯罪增长率已超过七成。从1982年到1989年，全国城市刑事案件立案率年平均增速5.06%，而农村年均上升14.38%，是城市增速的273%。[58]农村社会的失序，在某种意义上，正是基层治理发生深刻危机的显著症状。
基层的短缺财政及在此背景下爆发的严重政治社会危机表明，我国的农村基层治理事实上已经走到了这样一个关口:农村社会不能按照原有的方式发展，农民不能按照原有的方式生活，基层政府组织也不能按原有的方式继续生存下去。通过宏观政策和制度改革重新调整国家与农民之间的权利关系，成为一种必然的选择。
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