(三)从“服务”到“赢利”:乡镇站所的蜕变与困境
因此，在“自利化”机制的驱动下，乡镇站所作为农村基层治理中提供公共服务的组织载体，在充当公共利益代表者的同时，作为部门和单位利益代表者的角色越来越明显地显露出来:“从大的方面看表现为一个条条(即一个部门)的利益或一个块块(即一个地方)的利益，从小的方面看表现为每一个具体单位的利益。”[33]乡镇站所从提供公共服务的机构转向“赢利型”组织的职能蜕变，无疑是基层政权“内卷化”[34]一个关键性的变量，其直接结果是导致农村公共服务面临“停摆”的困境，加剧了政府与社会关系的紧张。
一方面，随着乡镇站所的组织膨胀、行为失范、责任缺位、经费缺乏，其公共服务的职能不断弱化。乡镇站所运作的行政化以及在相当程度上的福利化，成为乡镇政府和上级有关部门安置人员的“蓄水池”和“解决难题”的“后院”，因人设岗、因人设“事”的现象相当普遍。在90年代后期党政机关进人控制较严、部分站所的干部管理权限下放的背景下，各类人员纷纷挤进有钱有权的站所单位，当时的说法是“五批”:乡镇机构改革人员分流一批，县乡领导干部照顾一批，县市垂直部门下放一批，本部门领导“裙带”一批，基层企业和乡村选调一批。这样就造成了站所人员的严重过剩。
站所规模的急遽扩张和人员过剩，但其业务素质却低劣，参差不齐，无法保障基本的公共服务质量。有的站所因为待遇差，有服务专长的能人留不住，而依靠各类关系的“无能”的人员纷纷挤进来。如改革前咸安的乡镇计生技术服务站，设备简单老化，专业的医疗技术力量不足，区乡镇计生站医技人员仅有13人，只有8人有资格证书，没有一个医技人员的职称达到主治医生的级别。[35]乡镇站所虽然是上级部门工作的“腿”，但却难以履行起相应的公共服务职能，只是一条“弱腿”、“假腿”。除了站长以外，咸安乡镇的农机站则几乎没有从事推广先进农业机械、宣传机械知识，为农民维修、保养机械和抢收稻谷的服务人员。[36]难以承担起愈加复杂和繁重的任务。
同时，一直以来，乡镇站所提供的公共服务与行政事务的管理是“管办一体”、政事不分。乡镇站所既承担农村教育、科学技术、文化和卫生等不同方面的管理甚至是执法职能，同时也承担为农民、农业和农村直接提供相关公共产品和服务的职责。政府行政管理和执法职能与公共服务职能不分，形成政、事、企三位一体的管理模式。在政府行政主导的前提下，乡镇站所承担了本应由政府承担的行政职能，其结果是“种了别人田，荒了自家的地”，其本应有的为企业和农民服务的职能反而大打折扣。在我们的调查中，有的乡镇农机站部分人员由镇政府抽调去组成讨债队，每帮镇里要回一笔债务，则从中提取一部分作为工资，还有一部分人员则在农机站开办的加油站、农机门市充当营业人员。[37]乡镇站所事实上是以乡镇政府的“中心工作”(如税费收取、计划生育、达标升级)作为自身的“中心工作”，事业单位的行政“管理“取代了“服务”。
即使对于乡镇站所为农民提供的教育、科技、文化、农机、水电、卫生等方面的农村公共物品与服务，一直实行的是自上而下的政府“全能”垄断的供给模式，这一模式从新中国成立以来延续至今。由于机构和人员均列入政府事业单位人事管理范围内，服务主体单一，在制度上抑制了社会组织或私人参与提供农村社区公共服务的可能性。政府公共事业和服务的投入相当有限，公共产品匮乏，与农村不断增长的多样性需求形成强烈了的反差。至税费改革前，咸安农村的公共服务几乎处于“停摆”的状态。(www.xing528.com)
另一方面，随着服务职能和财政基础的削弱，乡镇站所的“赢利型”特征逐步显露出来。作为发展农村公益性事业的事业单位，乡镇站所一直主要由政府兴办，吃“财政饭”，并作为政府部门实行行政化管理，承担一部分行政管理事务。市场经济的推进使得一些“条条”部门及其基层站所的存在及运行方式日益丧失其合理性。目前乡镇站所有不同的类型，各“条条”部门的权力、地位和业务也不尽相同。既有行政系列的乡村政府和组织及其部门，也有党群政治组织系列;既有水电、邮政、电信和金融等经营单位，又有土地、城建、工商、税务和公安等管理部门，还有文教卫生等事业单位。有不少部门如工商税务、公安派出机构等等无疑是社会管理所必须的，但是，其中有不少部门尤其是一些经济和经营部门，如邮电、金融、农机、农技、文化、广播、经管、客运等等，都不过是计划经济时代管理体制的延续，随着市场经济及改革的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋经济化和市场化，已经丧失作为国家机构行使行政管理的必要性。在农村市场经济发展的进程中，其运行机制较之以前并没有根本的变化，政事不分、政企不分，服务、经营角色不清，公共经费(公共性)和利润不分。
乡镇站所被授权为农村的公共服务组织，除了上级交待的必要任务，主要的活动内容是向农民收钱办事，有的甚至是“只收钱、不办事”，“收了钱还乱办事”，“创收”与“收费”取代了“服务”。这些站所通过自身兼有的行政职能，在自己的业务活动中自收自支取得预算外收入甚至预算外之外收入，农民甚为头疼的“三乱”与此有着直接的联系，所谓的“电霸”“水霸”等，就往往与此有关。[38]为了创收，不少站所采取巧立名目“搭车收费”，有的对农民的生产和经营横加干涉，不仅是地税部门直接到农村向种香菇的农户收“特产税”，交管部门也到农民家收取仅仅用于耕地的拖拉机的“养路费”，技术监督部门则到农家去收榨油的“质量检查费”，有的一项收费就远远超过农民当年上缴的农业两税。[39]在咸安的调查中我们了解到，不仅是乡镇政府向农民收费，而且乡镇的文化站、交通站、派出所、土地管理所、教育办公室和学校等都不同程度地介入收费行列。农民主动到乡镇和其部门批宅基地、办结婚证、生育证、外出务工证、边境证、开个什么证明等等，只要是农民有求于政府的，即使是政府应该义务服务的事项，也统统收费，而且数额不菲。[40]
在行使管理与服务的同时，乡镇站所如同乡镇的集体经济组织一样，成为市场中的产权主体，从事经营性的活动，而且将利润的主要部分在政府内部进行分配。由此造成乡镇站所功能混乱和错位，做了很多不该做、做不了也做不好的事，对农民最迫切需要的公共服务却反应迟钝，无所作为或无能为力。
所以，在结构性矛盾及财政短缺的双重“挤压”下，乡镇站所的公共服务的功能严重退化，已经从建设农村公共事业和提供农村公共服务的组织主体，蜕变为农村基层“收费养人、养人收费、自收自支、自我服务”的“赢利型”组织，导致了农村公共服务的“停摆”和治理困境。
乡镇站所的服务职能的蜕变，与农村经济和社会不断发展的状况呈现出一体两面的矛盾现象——“没有实际发展的增长”[41]。一方面随着农村经济的持续增长，农村社会整体和作为市场微观主体的农民的公共需求快速增长并全面分化;但另一方面，基层治理中乡镇站所尽管组织扩张，却无法有效地行使农村公共服务的职能，以适应农村社会公共管理和公共需求的变化，农村社会和农民的权利、利益及公共需求得不到尊重和满足。
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