(二)站所“自利化”[17]:治理困境的发生机制
农村基层治理的结构调整，并没有从根本上解决其内部机制问题，也不能与90年代以后农村经济和社会不断深入发展的外部环境相适应。正如中央政府集中财权，并凭借权威转移事权以改进自身绩效一样，在自上而下的“压力型体制”[18]下，各级地方政府也同样存在以责任下移、财权上收来缓解压力的机制。这种机制层层传导的最终结果是，乡镇一级财政事权和财权联系的脱节，而分税制中税种层次划分的不彻底性，又往往将这种脱节定格于乡镇财政有事权而无财权的境地。财权和事权的不对称，严重削弱了农村公共服务体系的财政基础。随着“条块分割”格局中乡镇站所组织的急遽膨胀，加剧了财政短缺的紧张，刺激了乡镇站所的“自利化”和“赢利性”倾向，恶化了公共服务供需之间的固有矛盾及治理困境，基层治理呈现出政权“内卷化”[19]的图景。
1.站所组织的急遽扩张
90年代以来基层“条块分割”的矛盾一直为各级政府所关注，但并没有得到有效的解决。[20]名义上乡镇“七站八所”实行着“条块结合、双重领导、以块为主”的管理，但实际上大多数单位的人、财、物这些最重要的权限仍掌握在县有关部门手里，依然是按照乡镇行政区划组建和运作，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治，各部门的公共职能和资源被行政区划“分而治之”。[21]地税、工商、烟草、盐务、医药、技术监督等部门则相继实行省以下“条条”部门的垂直管理。
事实上，自90年代以来，随着农村社会经济的发展，政府对社会经济及政治事务的管理更加全面、具体而深入，经济、社会及管理分工越来越细，迫使乡镇政府的管理也日益细密化，并不断向基层社会延伸，机构组织愈加膨胀。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2～3倍;平均每个乡镇下属单位为19人，其人员达290余人，严重超编。90年代末期一个中等乡镇的工作人员就超过了50年代一个普通县的编制人数。[22]
基层组织规模的扩张，更主要还在于上级政府下派“条条”部门的机构和人员。不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。在农村税费改革前，一般的乡镇本身也只有10多个部门和机构，而县直延伸到乡镇的机构通常有20个以上，多的达30多个，其编制内的人员也远比乡镇行政人员多。咸安乡镇党政机构改革前机关工作人员为540人，而23个站所共有人员771人，比乡镇党政机关人员数多29%，干部的身份也日益复杂化。[23]县市“条条”部门不仅常常以加强管理的名义在咸安乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，还借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，以至于基层牌子“泛滥成灾”。就湖北一省而言，财政供养系数达1∶32，高于全国平均水平，供养人数超过200万，其中3/4的财政供养人员集中在县乡两级，据保守的估计，湖北全省乡镇事业单位人员至少有23万人。[24]原咸安区委书记宋亚平也曾形象地指出，“过去时常讲‘上面千条线、下面一根针’，现在实际上是上面千条线、下面千根针。”[25]
90年代湖北省乡镇站所设置[26]
2.乡镇站所的“自利化”流变(https://www.xing528.com)
庞大的乡镇站所组织及其人员，带来了沉重的基层财政负担，进一步加剧了财政短缺的状况，在“条块分割”的架构下，诱使其“自利化”机制的逐渐发生。
80年代“简政放权”后，乡镇站所仍然主要依靠基层政府的财政支持，没有自己独立的经费来源。不可否定的是，随着1985年《乡(镇)财政管理试行办法》正式颁布试行，乡镇一级财政建立，但在规定中乡镇自筹资金收入的来源和管理缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。随后建立的“分社吃饭”和“层层包干”式财税体制，从某种意义上说是经济承包制在财税征收、管理上的不恰当的运用，也使得乡镇政府及乡镇站所的一些不合理、不合法的创收行为因此而披上了“合法”的外衣，滋长了其“自利性”的膨胀。
由于财政经费有限，筹资渠道单一，大多数站所的上级财政拨款还不够人头费，运转困难。咸安每年区财政和乡级政府拨付乡镇事业站所的所有经费不到320万元，人均不到3000元，因此大多数站所人员的人头经费严重不足。其结果是乡镇站所既无力“养人”，更难以“养事”。特别是人员增加速度过快，加之财政预算体制改革相对滞后，使财政供养人员越来越多，据初步测算，咸安乡镇人头费支出已占财政总支出的80%以上。“即使目前乡镇所扩充的一整套的事业单位，基本上仍是不分青红皂白，全靠乡镇财政负担。事实上因垂直体制不少单位的财权、人事权还是由上级主管部门掌握，但他们的经费也一样列入乡镇财政预算。”[27]1994年实行的“分税制”改革，一定程度上减少了乡镇自筹资金的收入，但却刺激了乡镇面向农民的集资、摊派等行为的扩张，加之站所组织规模的扩张，又进一步强化了乡镇站所的“自利化”倾向，导致基层工作的“中心”始终是“怎么搞钱”。[28]
不少乡镇及其部门的预算内经费不够，就只能靠税外收费的方式来维持运转。包括各种行政事业性收费、基金及附加等预算外渠道筹集资金等，称为“三提五统”加“四乱”，即各种乱集资、乱摊派、乱罚款及乱收费。有的预算外收入比预算内收入多得多。如襄阳县2000年仅行政事业性收费就有550项，涉及部门110个，收费共6410万元，最高时达到9000多万元，预算外收入占到全县财政收入的30%。[29]
“自利化”的导向使乡镇站所在执行政府政策和履行公共职能时，往往是“对自己有利的就执行，对自己不利的就不执行。”[30]当中央或上级政府的政策与自身利益目标有抵触时，对自身有利的就执行，不利的则“通过‘层层截留’‘曲解政策’‘补充文件’‘改头换面’等手段，作出符合其自身利益的理解，修正中央和上级政府部门的政策安排，使这种修正后的政策更能适合自己实现利益最大化的原则。”[31]在本部门与其他部门或地方利益发生直接冲突时，则利用各种政策保护本部门利益，导致政策因不协调而失效。各级政府部门利益的存在不可避免地影响着下级部门机构及其人员的行为，导致政府部门行为的失范和扭曲。乡镇站所把政府公共行政行为市场化，对有利可图的事业，不该管的也紧抓不放;而无利可图或不能产生经济效益的事业，该管的却不管。
在自身组织利益的驱动下，乡镇站所把本该属于无偿服务的项目变成了有偿服务项目，运用行政权力收取或过多地收取各种管理费，把行政权力当成了获取自身特殊利益的工具。乱收费、乱罚款屡禁不止，就是一些行业和部门的基层组织利用所掌握的权力，在特定条件下对社会集体和农民个体所实施的利益分割、转移及掠夺行为。调查中我们了解到，“作为一个乡镇的党委书记和乡镇长，最操心的事是如何筹钱发教师和机关的工资，而不再是党建问题、计划生育、社会治安、农业生产、基本建设等。乡镇机关干部评价一个领导能力和政绩，主要依据也是看他能否弄来钱发工资，且不管这钱是财政收入，是‘三提五统’征收上来的，是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的，贷来的。”[32]例如，在不少乡镇，办个结婚证花掉三、五百元很正常，批个宅基地甚至旧房改建，收费上千元不算多;至于公安派出所抓赌博和嫖娼卖淫积极(抓别的都不积极)，最大的动力来源就是高额罚款。有些乡镇已经在默许农民多生、超生，以此罚款收入解决财政支出困难。政府组织行为赢利化，政府权力商业化已是基层治理中较为普遍的现象。
乡镇站所“自利化”的膨胀，意味着政府组织自控能力的下降，政府服务职能的削弱和基层治理能力的弱化。乡镇站所的“自利化”，使得本来由政府组织所应代表和维护的农村社会公共利益，转化为政府的自身利益及部门利益，实际上是混淆了两者的界限，并以后者取代了前者。一些乡镇政府及上级职能主管部门在追求部门利益最大化的导向下，把本来应该用于追求和维护农村社会总体利益及农民合法权利的行政权力，用于追求政府和各种事业机构自身的利益。在这一过程中，乡镇站所自身的角色和职能，也发生了较大的变化。
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