乡镇事业站所改革研究：探讨放权与分权效果

(三)“放权”与“分权”的思考

值得肯定的是，莱芜改革是在“全能主义”向市场化改革的背景下，对基层治理体制中“条块分割”的体制痼疾主动发起的一次冲击。纵观这一时期，农村经济改革的启动和高速发展，带来了农村市场化程度的不断提高，冲击着自“全能主义”时代延续下来的农村基层治理的体制基础。显然，农村经济运行的市场化、农民主体需求的差异化，使基层治理不能继续按照既有的机制和方式来运行。正是在这种情况下，乡镇站所的“放权让利”的改革才被逐渐提上议事日程。莱芜改革的思路是通过上级政府的行政推动，把属于各“条条”部门的权力“下划”到乡镇一级，变条块分割为加强块块，充实乡镇权力以促成乡镇政府职能的完善，这种改革既可以使县级政府从大量繁琐而又生疏的乡镇事务中解脱出来，又可以充实乡镇政府，对县和乡镇两极政府都有好处。

所以，改革尽管遇到很多困难，但由于在相当程度上适应了当时农村的需要，取得了直接的成效。民政部于1988年6月召开了农村基层政权建设工作座谈会，民政部长崔乃夫和山东省长姜春云都极力肯定，并要求在全国和全省推广“莱芜经验”。全国有10多个省、自治区的200多个县也接着进行了不同程度的改革条块分割管理体制、向乡镇放权的改革试点，把改革推向高潮。

然而，改革必然触及到地市及省直部门的利益，在改革未能在上级各政府部门达成共识的情况下，必然会遭到上级部门的反对和阻拦。那些放权不成功的站所，基本上都是实行完全条条管理直接控制的单位，它们在组织上和功能上均是上级部门在农村基层的延伸，而不是基层政府组织的一部分，所以其改革如果没有上级部门、上级政府的支持和配合，实行上下联动改革，则“下改上不改，改了也白改”。改革最终仍然没有走出“放—收”的怪圈。

在山东全省范围内，“一年以来各县市区做了大量的工作，取得了—定成绩。但总的看进展不快。有的放了一部分就停顿了下来，有的制订了方案没有行动。”^[36]由于这一时期以“条条放开，块块搞活”为主要内容的“简政放权”触及到了一些省市部门的利益，上级要求加强对下级部门的垂直领导。面对各方压力，有些已经下放的、具有一定“创收”能力的关键站所又被从乡镇块块管辖回收归“条条”垂直领导了。有的站所甚至连正式文件都未下发，只是通过几次会议、个别领导讲话就被收回了。最后只剩下了一些如农机站、广播站之类的“弱势”站所属于乡镇管辖。80年代末，新任中央领导为了稳定大局，推行了治理整顿的政策，处于全国县乡体制改革风头浪尖的“莱芜经验”的推广也随之中断。

从权力归属的角度看，莱芜改革仍然是“分权”，是权力和利益在县市与乡镇之间的重新分配，是政权组织及权力体系内部的权力调整，而不是真正的“放权”，还权于农村社会。改革虽然在一定程度上加强了乡镇的权力，它并没有真正解决县市部门与乡镇之间的“条块分割”问题。在随后的几年中，很多原试点地区的上级政府又以种种理由把已下放的权力再次回收。改革后大量具有企、事业性质的站所依附于乡镇政府，仍然沿袭过去完全由乡镇政府“供养”的模式，依附于乡镇政府由政府负担，基层治理的模式并没有根本性的改变。所以，这一改革仍然是表层的，尚处在单项推进、局部试点的探索阶段，缺乏明确的改革目标和统一的改革依据，缺乏应有的广度、深度和力度。没有达到预期的目标。“条块拉锯”还诱发了基层治理中诸如基层组织机构膨胀、乡镇财政危机和农民负担不断增加等其他矛盾，随着农村经济改革的不断深入而演化为整体性的基层治理危机。

当然，在1986年莱芜改革启动时，我国尚未提出确定社会主义市场经济体制的建设目标，所以当时就进行超前性的市场化、社会化改革似乎不太现实。“莱芜经验”表明，只有全面、深刻地理解中国“全能主义”时代所建立并延续下来的“条块共治”的权力格局及其利弊得失，才能更客观、更透彻地分析和评价农村基层治理体制的形成和变迁的历史背景、实际状况、基本特征及其绩效得失，从而为找到我国基层治理体制改革的方向、目标及其实现途径和具体对策“把好脉”。面对不断变化的农村市场和社会发展的需要，这些与农民生产和生活密切相关的乡镇站所，必须不断自我调整和自我完善，必须从行政依附走向社会自主，增强与社会的内在关联度，通过市场化方式提供有效的农村公共服务，才能跳出“条块分割”桎梏，来实现和保障自身的权利，农村基层治理体制也才能有效的运转。

【注释】

[1]对于市场化的基本含义，国内大多数研究者都赞同市场化就是资源由计划配置向市场配置的转化过程，是市场机制在一国的经济中对资源配置发挥的作用持续的增大，经济对市场机制的依赖程度不断加深和增强，市场体制从逐步产生、发展到成熟的演变过程。但不同的研究者在观察角度上存在较大分歧。例如，原国家计委市场与价格研究所课题组认为，市场化是指资源配置方式由政府行政配置向市场调节转化，具体说，就是“取消或放松国家对商品生产要素供求数量及价格的管制”;顾海兵认为，观察中国经济体制市场化改革可以有直接(主要表现在所有制结构的变动及政府对国有企业、经济事务的管理制度与方法的变化上)和间接(如劳动力、资金、生产、价格等要素的市场化水平)两个角度。周振华则认为，测量市场化必须从三个角度(从空间角度观察市场化的广度。从内在关系角度观察市场化的深度、从外部环境角度观察市场化的基础)进行。参见国家计委市场与价格研究所课题组:《我国经济市场化程度的判断》，《宏观经济管理》，1992年第2期，第20～23页;顾海兵:《中国经济市场化程度的最新估计与预测》，《管理世界》，1997年第2期，第52～55页;陈宗胜:《测量我国市场化改革历程》，《中国改革报》，1999年7月28日;周振华:《体制改革与经济增长》，上海三联书店，1999年版。
市场化改革与人民公社的失败是紧密联系在一起的。在对人民公社失败的原因分析上，较为流行的解释是三年自然灾害、公社内部的管理不当以及激励机制的缺失(参看林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店1994年版，第18页)。而施坚雅(G. William Skinner)的研究则选取了“基层市场共同体”的角度，他认为由于中国的决策者们“非理性的乐观主义”“强行把自然市场体系的联网包括在互相分离的行政单位之中”，导致了“公社1958～1961年面临许多重大的困难”。他把公社的最终失败归结于公社过于庞大超出了市场体系的范围从而失去了经济功能的支撑，以及行政体系与市场体系不一致所产生的冲突与矛盾。因此，当中国进入改革开放阶段后，既有的农村的市场体系并非已经被瓦解，而是从隐伏的状态走向了公开。“基层市场共同体以更为复杂的形式表现出它的持续性。在传统的市场共同体限定了共产党为农村改革所选择的手段的同时，农村改革又不可避免地非常确实的反过来赋予它们以新的形式。”(参见［美］施坚雅著史建云、徐秀丽译虞和平校:《中国农村的市场和社会结构》，中国社会科学出版社1998年版，第170～172页)。他的研究对于农村市场化改革的内在机制具有较强的说服力。

[2]资料来自于史万里等著:《中国农村改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第26～31页。

[3]［美］施坚雅著，史建云、徐秀丽译，虞和平校:《中国农村的市场和社会结构》，中国社会科学出版社1998年版，第1页。

[4]“乡政村治”中的“乡”和“镇”是国家依法设立在农村最基层的一级政权，“村”指村民委员会，则是农村基层群众自治组织，“乡政村治”是指国家治理乡村社会政治事物的制度化的机制和活动，乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性;村治则以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度的自治性和一定的民主性。“乡政村治”从根本上取代了“三级所有，队为基础”、“政社合一”的人民公社制度。成为中国现阶段农村政治结构形式。参见张厚安、徐勇主笔，项继权等著:《中国农村政治稳定与发展》，武汉出版社1995年版，第42页。

[5]他们对养牛户实行耕牛“三包一到户”(包防疫、包治疗、包中药、以户订承包合同)，对养猪户实行“五包、三赔、一到户”(包防疫、包治疗、包阉割、包医药、包技术指导;牲猪因阉割在24小时内死亡者、预防注射在48小时以内反应死亡者，因兽医责任或医疗事故死亡要赔偿损失，以户订立承包合同)的技术承包责任制。农民对此反响热烈。第二年全市各兽医站承包的耕牛达15400头，占耕牛总数70%;承包牲猪28 000头，占生猪总数10.9%。

[6]参见关山，姜洪主编:《块块经济学》，海洋出版社1990年版，第24页。

[7]1982的《宪法》和《地方组织法》对乡镇政政府的职责权力曾给以明确规定。《宪法》第107条指出:“乡、民族乡、镇人民政府，执行本级人民代表大会的决议和国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”《地方组织法》第52条规定，乡镇政府“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行行政区域内的经济、教育、科学、文化、体育事业和财政，民政、公安、司法、行政、计划生育等行政工作。参见张树义主编:《必读法律法规汇编》，中国经济出版社2002年版，第10页。

[8]参见谢庆奎:《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版，第66页。

[9]中共莱芜市委、莱芜市人民政府:“向乡镇下放权力，健全乡镇政府职能”，《山东省莱芜市加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，第126页。

[10]早在人民公社时期，对机构人员就进行过精简。根据1962年2月21日中央精简小组的建议，公社的编制额应占人口0.75‰至1‰，每个公社的人口平均在10000人左右，所以公社的行政干部编制大致为10人左右。“撤社建乡”完成后，中办发(1986)28号文件规定了乡镇人员定编的新标准:人口密度在300人以上的，编制为人口的1－1.3‰;200人以上不足300人的，编制不超过人口的1.5‰;100人以上不足200人的，编制不超过人口的1.7‰; 50人以上不足100人的，编制不超过人口的2‰;不足50人的，编制不超过人口的2.5‰。虽然1986年编制标准比1962年标准有成倍的提高，全国乡镇共定编136.2万人，但实际人数远远不止这些。据统计，1990年全国仅县级机关就超编22万人，其中相当比例来自各职能部门的扩张。1991年主管部门负责人估计，当时全国乡镇实有行政人员350万人，超过编制数额210多万人。参见国务院研究室课题组编著:《农村·市场·政府》，中国农业出版社1994年版，第28页、第63页。

[11]乡镇站所人员膨胀的同时，身份和与机构之间的关系也更加复杂。有全民固定工、集体固定工、全民合同工、集体合同工、亦工亦农、计划内临时工、计划外临时工、聘干、离休、退休、遗属补助、落实政策。财政支出项目也随之增加，包括工资、补助工资、福利费、离退休经费、公务费、业务购置费和其他费用等7项费用。参见《莱芜市直各局(含在乡镇)人员统计表》(1986年6月1日)和《莱芜市直各局在乡镇人员、经费统计表》(1986年6月16日)。

[12]参见谢庆奎:《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版，第19页。

[13]“关于简政放权改革的几点思考”，《莱芜市行政管理学会成立暨第一次深化农村改革强化乡镇行政管理研讨会材料汇编》，莱芜市行政管理学会，1991年3月，第11～12页。

[14]中国基层政权建设研究会，中国机构与编制杂志社编:《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，辽宁大学出版社1989年版，第65页。

[15]中共莱芜市委、莱芜市人民政府:“向乡镇下放权力，健全乡镇政府职能”，《山东省莱芜市加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，第127页。(www.xing528.com)

[16]山东莱芜市畜牧开发公司:“改革管理体制，强化服务职能，促进畜牧业发展”，《山东省莱芜市加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，第165页。

[17]“宋法堂讲话”，《加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，第108页。

[18]《宋法堂讲话》，《加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，第110页。

[19]《浅谈简政放权对新建乡镇的综合效应》，《莱芜市行政管理学会成立暨第一次深化农村改革强化乡镇行政管理研讨会材料汇编》，莱芜市行政管理学会，1991年3月，第15页。

[20]参见贾建舟:《山东省决定推广莱芜经验，精简市直机构向乡镇放权》，《人民日报》1988年6月8日。

[21]参见山东省莱芜市地方史志编纂委员会:《莱芜市志》，山东人民出版社1991年版，第131页。

[22]参见《十二大以来的重要文献选编》(下)，人民出版社1988年版，第1164页。

[23]参见《莱芜农村基层政权建设走出自己的路子》，《农民日报》1989年10月29日，第一版。

[24]参见《莱芜农村基层政权建设走出自己的路子》，《法制日报》1988年6月20日，第一版。

[25]《浅谈简政放权对新建乡镇的综合效应》，《莱芜市行政管理学会成立暨第一次深化农村改革强化乡镇行政管理研讨会材料汇编》，莱芜市行政管理学会，1991年3月，第15页。

[26]中共莱芜市委、莱芜市人民政府:《向乡镇下放权力，健全乡镇政府职能》，《加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，1988年。

[27]《关于简政放权改革的几点思考》，《莱芜市行政管理学会成立暨第一次深化农村改革强化乡镇行政管理研讨会材料汇编》，莱芜市行政管理学会，1991年3月，第5～6页。

[28]山东省莱芜市畜牧开发公司:《改革管理体制，强化服务职能，促进畜牧业发展》，《加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，1988年。

[29]《争论出来的条块新格局——山东省莱芜市放权记之三》，《农民日报》，1987年11月19日，第1版。

[30]山东省莱芜市畜牧开发公司:《改革管理体制，强化服务职能，促进畜牧业发展》，《加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，1988年。

[31]莱芜市基层政权建设办公室:《加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，1988年。

[32]《山东省莱芜市简政放权中若干具体问题的解决办法》，《加强基层政权建设工作材料汇编(二)》，1988年。

[33]参见李媛媛、罗峰:《从“放权”到“收权”:“简政放权”的怪圈——“莱芜经验”的反思》，《社会主义研究》2005年第5期，第59～61页。

[34]《关于简政放权改革的几点思考》，《莱芜市行政管理学会成立暨第一次深化农村改革强化乡镇行政管理研讨会材料汇编》，莱芜市行政管理学会，1991年3月，第3～4页。

[35]《关于简政放权改革的几点思考》，《莱芜市行政管理学会成立暨第一次深化农村改革强化乡镇行政管理研讨会材料汇编》，莱芜市行政管理学会，1991年3月，第11～12页。

[36]《关于乡镇机构编制、人事管理的探讨》，《莱芜市行政管理学会成立暨第一次深化农村改革强化乡镇行政管理研讨会材料汇编》，莱芜市行政管理学会，1991年3月，第4～8页。