(二)“放”与“收”:“条块”拉锯战
莱芜改革力图顺应改革以来的农村微观经济运行的变迁，改变我国农村基层治理中条块分割、产销分割、供需分割的计划调控机制。这就直接涉及到基层“条条”和“块块”之间权力和利益分配关系的重大调整，使改革从开始就受到各种因素的制约，也诱发了许多新的问题。
1.争论从中央开始[29]
在莱芜市把有关部门的干部审批权下放乡镇的初步效果，引起了上级领导机关的注意。1986年3月，山东省政府主管民政工作的领导同志，接到中央关于加强农村基层政权建设工作的通知(草案)后，建议在莱芜市搞试点。这无疑是个巨大的推动，于是莱芜市委、市政府于5月初，分别以乡镇协助管理、乡镇主管和“三权”下放三种情况，拟订了改革的初步方案。6月中旬，他们在省委主要负责同志支持下，由省政府主管这项工作的负责人带领，赴京向“六部一委”的同志汇报，引起了一场激烈的争论:
“这是大事，不能轻易放，别乱了套!”“不能带这个头，以后怎么征税?”“要放，不然乡财政没法律!”“好，实际上是县政治体制改革!”
中央各机关部门从不同的利益角度，对他们的方案议论了一番，但没有取得一致的意见。民政部的领导积极支持改革:“中央的通知，本来是个草案，但你们接到通知后，立即按中央要求进行试点，带了个好头，方向是正确的。”
赴京汇报的市委领导同志回到莱芜，省直有关部门的反映也到了莱芜:
“一定顶住，不放。”一个厅给他们的下属局打来了电话。随后7个局接着下发文件、捎来通知，都各自强调电信、交通、工商、供销必须实行条条“统一管理，不能放到乡镇管理。”也还有些部门保持中立，声明:“你们搞可以，出了事我一点责任都不负!”
莱芜市的五大领导班子，坐到一起开了7次联席会议，以图统一思想。身为市委书记的朱应铭，霍地站起来:“不冒点风险，还算什么改革，出了毛病我背着!”
放权的具体工作一展开，立即引起了上下左右的强烈反响。概括起来是“两头热，中间凉，四家怕”:两头热即市五大班子和乡镇热，认为下放权力是大势所趋，人心所向，非搞不可;中间凉即市直一些部门这次改革不够热心，主要表现为三个“不放心”、一个“清心”。一对下放人权不放心，担心把人权放到乡镇，部门说了不算，乡镇乱拉乱塞，搞乱了队伍，二对下放财权、物权不放心，担心放给乡镇后出现平调，搞乱了财务;三对放权后业务能否正常开展不放心，担心业务工作受影响。一个“清心”即个别单位持不负责任的态度，讲放权就撒手不管，图“清心”;“四家怕”即市里怕搞权力下放影响上下关系，上级有关部门在资金、物资、技术等方面卡脖子，造成工作被动。市直有关部门怕放权后对下属部门管不着，乡镇管不好，事业受损失。乡镇政府怕改革方案不落实，权力下放不兑现，折腾一阵子没有成效。基层干部职工怕下放给乡镇管理后，晋级、提拔、评定技术职称、奖金，福利得不到保障。其实质，是怕“没了权”，说话“不灵了”。[30]
1986年6月17日～18日，莱芜市党政领导坐阵，在寨里镇和市直有关部门负责人一起，和这个镇的镇长、党委书记们开展了首场综合对话。
物资局长单继礼:物资供应站是我们物资局投资建立的。乡镇未出一分钱，凭什么白送给镇上。这不公平。
镇党委书记李禄生、镇长沈志远:你物资局是国家的，俺寨里镇也不是个人的。物资站又不是你私人财产，抱住不放做啥?
单:放，放，不过不能白放，得转让给你。你每年交15000块钱，10年还完，就成你们的了。
李:转让算什么放，我们不同意。
单:还可以再商量。是不是以物资站挣的钱折抵这笔帐，并每年从经营中交千分之五的管理费，作为印报表、开会的业务经费。
李:经营额一年就那么多，你都提去了，物资站还发展不发展?管理费，你管些啥，用了那么多，千分之一也不少。(www.xing528.com)
两方互不相让，言辞越来越激烈。市委领导对他们之间的讨价还价加以仲裁:“物资站放就真放，管理费折中一下，交千分之三吧!”
为了达成各个方面的一致意见，莱芜有放权任务的市直部门与上级主管部门，市政府、市组织劳动人事财政部门、乡镇政府、在乡镇的分支机构分别就人员、财务、物资、机构设置和其他综合问题进行了磋商，在干部管理、财务管理等40多个分歧较大的问题上，达成妥协意见，形成了初步的方案。7月15日，其余27个乡镇与市直部门一起举行了交接仪式，办理了交接手续。改革在争论中告一段落。
2.部门权力的放与收
莱芜改革是由莱芜市政府发起的，开始并未完全征得省市有关职能部门的同意，改革开始后，最大的阻力就来自于省市部门的阻挠。时任山东省委书记的梁步庭在莱芜视察时指出，“税务、供电、信用社，为什么不愿下放，不一定都有道理……省里有关部门来了，在这次办公会上，我们定一下，允许搞试点，回去给省里、市里有关部门打个招呼。”省长姜春云也多次指示，“我们省级机关的同志要率先垂范，起带头作用。要更开明一些‘忍痛割爱’。对揽权不放的部门，第一次要黄牌警告，第二次要出示红牌，追究有关领导的责任。”[31]
相当一部分握有实权的省市部门坚决反对权力下放，于是在管理权下放的过程中，出现了两种不同的情况:一部分权力小、负担重的站所下放顺利，如农技站、农机站、文化站、卫生院、食品站、物资站、兽医站、教委等;一部分权力大、盈利多的站所权力部分下放，甚至有的根本未放，如派出所、税务所、供电站、信用社等。对权力下放反应最明显的站所是工商所和交管所两个赢利大户，由于这两个站所“赢利”能力特别强，不但涉及县乡两级政权，而且还涉及省市两级政权之间的政府关系，受到省市两级政府财政部门的强力阻拦。1986年有粮管所、兽医站、水利站、计生办、卫生院、广播站、文化站、农技站、经管站、林业站、食品站、教委等顺利下放。1987年交管所下放，1988年派出所和工商所下放，而税务所始终没有下放。
迫于省市部门的强烈反对，1988年6月莱芜市政府不得不对改革政策进行修正:因供电局、市农行的人事管理权上级尚未下放，因此供电站、信用社的人事管理权暂不下放;工商所收取的个体工商户管理费20%上交山东省和泰安市，余额的50%拔给市个体劳协，50%由乡镇政府和市局三七分成;收取的市场服务费的20%上交山东省和泰安市，再扣除能源基金和临时工资后，提取5%作为工作人员的奖金，其余的部分由乡镇政府和市局三七分成。[32]交管所征收的拖拉机养路费和运输管理费也作出了类似工商所收费的规定，物资站也要上交市局3%的管理费。
莱芜改革未能逃脱以往改革权力“放—收”循环的“怪圈”[33]，在“条块”权力和利益的博弈过程中，乡镇被迫作出很大让步，有钱有权的站所被收回。从权力回收的过程上来看，权力回收并非市(县)里的本意，而是受制于更大范围和更高层面的改革，“条块”拉据战仍然是一个长期的过程。
3.“条块”拉锯的弊症
莱芜改革通过调整基层“条块”之间的权力结构和利益关系，对于满足农村社会发展和农民生产、生活的需要产生了积极的影响。但同时也必须看到，这种“条块”之间的拉锯和博弈导致了改革在很大程度上脱离了原来的目标设定，产生了种种弊症。
改革后，乡镇机构的骤然膨胀，增加了乡镇政府的管理成本。上级业务部门都强调自己部门的重要性，不断要求扩编增人，不配齐，检查评比就扣分。为了表示对部门工作的重视，有的乡镇行政事业单位多渠道进人，致使乡镇人员膨胀、人浮于事;有的片面强调本单位利益，不服从组织决定，干部派不进、调不出;有的则长期借调干部，影响了正常工作的开展和干部调配程序;有的乡镇自行招聘人员达70多人，占乡镇现有人员的40%以上。
乡镇机构不但人员超编，而且干部职数比例失调。市直一些部门片面强调自身工作的重要，拿上面业务部门的文件和领导讲话为依据，要求机构升格，要求配备一定级别的领导干部，致使乡镇副局级以上干部越来越多。机构和人员扩充的同时，带来的是乡镇用人制度混乱、人员复杂。乡镇干部中分为国家正式干部、聘用干部、农民合同制干部和乡镇自招的亦工亦农干部等多种。特别是乡镇自行招聘的干部，素质参差不齐，业务方面大都没有经过专门训练，很难保证工作业质量何工作效率。
同时，乡镇政府还必须达到“两经常”“两主动”和“三协商”:经常向市直业务部门征求对下放干部职工的安置意见和管理意见;定期带领各部门负责人进城主动请示工作和汇报情况;与市直各部门对下放干部职工的人事任免、年度奋斗目标的制订等进行协商。这些都牵扯到乡镇政府相当部分的精力，增加了乡镇的管理成本。
对于供电、信用这些没有下放的部门，“条块分割”的矛盾更加突出。供电部门不下放，乡政府按工农业生产和群众生活的实际需要调节农村电力紧缺的工作很难实施;信用社本来就是民间组织，其性质决定了它的职能和作用，对新建的边远乡镇来说，即使有一些贷蓄点，也仅仅只有收贷、存款的作用，而没有放贷的职责，各项建设事业急需的资金，仍然很难解决，导致了乡镇与信用社、企业与信用社、农民群众与信用社之间的多种矛盾，在资金的利用上，卡脖子的问题比较突出。群众对此意见很大，强烈要求上级继续放权，把这些部门在新建乡镇建立健全起来。
当站所下放之后，部门权力又回收，增加了乡镇的财政负担，由此也影响到地区经济的长远发展。乡镇成为独立的财政实体后，各项行政、事业支出，包括教师在内的所有乡镇干部职工工资都完全由乡镇财政来承担。由于各乡镇的经济水平相差较大，一部分乡镇完全依赖农业收人，财政收入比较单一，乡镇财政逐渐沦为吃饭财政，一个只有17000人的山区镇，工作人员已达280多人，1990年人头费支出达704000元，本来应该发展事业的经费不得不用在人头经费上。[34][35]为了稳定这些下放的站所，还必须提高他们的工作和生活条件。到1988年上半年，莱芜市各乡镇共投资180多万元，健全了各下放部门的办公、生活住房和服务设施，并为18人办理了家属“农转非”，安排就业子女49人。这无疑大大增加了乡镇的经济负担。
由于乡镇财政乏力，工资水平低，农技站、林业站、水利站等技术服务站所无法及时补充专业技术人员，站所组成人员的专业化程度大大降低，无法向农民提供专业服务，甚至出现了生存问题。按规定下放乡镇政府管理的食品站、物资站、煤炭供应站等经营性站所也由于体制性的经营不善，被一些个体经营者取代。那些放权初期由乡镇政府创办的企业由于技术水平低、产品档次差，大都已濒临破产，成了巨额乡镇债务的源头之一。
乡镇政府财政负担的加重，影响到地区经济发展的不平衡。市对乡镇实行了“定收定支，收支挂钩，超收全留，欠收自补”的财政体制，调动了各乡镇发展经济的积极性。但是，由于乡镇之间经济发展的基础不同，自然条件和资源状况差异较大，乡镇之间经济发展的不平衡性越来越突出。一部分经经济基础好，条件优越的乡镇后劲充足，活力旺盛，发展越来越快，而一部分自然条件差、经济基础薄弱的乡镇则发展缓慢，特别是前几年区划变动比较频繁，区域面积过小的乡镇活力不足，自我发展的能力不强，与条件好、发展快的乡镇差距越来越大。1990年，农民人均纯收入高的乡镇超千元，而低的只有300多元。乡镇财政支配发展缓慢，已达到500多万元，而有的仅有10多万元，仅够人头费开支，没有能力向企业和农业投资，服务农村和农民更无从谈起。
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