乡镇事业站所改革影响与转型：服务运转中的农村市场化改革

(一)农村市场化改革^[1]:时代背景的转换及影响

70年代末以来，中央在农村进行了多项经济改革，包括实施联产承包责任制，提高农副产品收购价格，开放农村自由市场以及发展多种形式经济的联合等。从一开始，农村改革就是以市场为取向的，它表现在:废除人民公社制度，实行以家庭联产承包为主的责任制，奠定了逐步走向市场经济的微观基础;取消粮食统购统销制度，放开绝大多数农产品经营，扩大了市场调节的比重;发展各类农产品市场，提倡农民直接参与流通，增强了农民对市场经济的适应程度;乡镇企业的运行和发展，更是以市场调节为基础。

80年代我国农村经济改革统计表^[2]

中央领导对农村的经济改革进程给予了高度的关注。1984年4月，中共中央总书记胡耀邦由湖北省委书记关广富、副书记钱运录陪同到咸宁视察。中央领导的高度关注，极大地激发了咸宁农村地区的经济活力，改革和发展的步伐进一步加快。随着农村经济改革的深入和商品经济的发展，农民对市场的依赖程度日益加深，农副产品贸易在流通范围内日益扩大，市场在农村经济乃至于社会的变革和发展中日益显现出其重要的地位和作用。“这个被忽视的课题所具有的意义远远超出了严格的经济学的内容……这种变化标志着一个传统的农耕社会向现代化工业社会转化的开始。”^[3]经济改革的逐步推进，以及农村基层治理中“乡政村治”^[4]取代“人民公社”的体制性转换，给农村公共服务体系的运作带来了诸多的影响。(www.xing528.com)

如前所述，新中国成立之初，乡镇站所组织和实施的农村公共服务和事务管理，在很大程度上有赖于乡镇(公社、生产大队、生产队)对农村集体收入来源和劳动力的控制。农村基层各种集体组织的经济收入，被纳入到公社财政或县级财政中，在此基础上提供社区内公共服务所需的资金。而当原有的公社产权制度解体，基本核算体制发生了变化，农户市场化产权主体代替集体化集权社队结构产权主体，大大削弱了这种控制力。同时，家庭联产承包责任制的实施，农户成为一个个独立的财产主体，拥有家庭劳动力的使用和支配权利。当基层政府要履行其公共服务职能时，它就不能再如农村改革以前那样，直接通过从收益中扣除公共服务的物质费用，或者直接控制和调配集体经济利益，来为公共服务的供给提供必要的支持。农村承包责任制的推行，使得既有的农村公共服务的制度内供给不再如经济改革前有效，基层政府对农业剩余的汲取和再分配方式也不得不作出相应的调整，农村公共服务的财政来源发生明显的变化。

改革后，基层治理中农村公共服务的供给方式也出现矛盾。新中国成立以来的基层政府与农民之间是自上而下的指令和动员关系:中央政府命令地方政府，基层政府又指挥、动员和组织农民。随着农村要素和产品交易的媒介发生变化，主体独立、相互平等的市场原则改变了传统的命令——服从关系，计划经济体制中封闭的资源配置模式逐步走向开放，由权力控制转向价格调节，它意味着基层政府不能像过去那样用行政权力来直接指挥农村集体组织，集体经济组织也不能再随心所欲地对农民个体直接加以控制。当传统的政府行政原则在经济领域被市场原则逐渐取代时，原有的农村公共服务供给中较为单一的自上而下决策机制的有效性也就开始被质疑。

此时，咸安的部分乡镇站所的服务方式进行了面向农村市场化的调整。如1984年咸宁市各兽医站开始推行技术承包责任制。^[5]但在整体上，遵循着计划和行政原则运作的乡镇站所仍然处于原有的基层体制框架中，尽管组织机构扩充和服务职能的扩展，农村公共服务的运行模式和机制并没有发生根本性的改变。此时，传统基层治理体制中隐伏的“条块”矛盾开始凸现出来。随着时代与外部环境的转换，基层站所“条块冲突”的体制性矛盾和摩擦，为其共服务职能的有效发挥乃至基层治理带来消极的影响。