(一)结构、运作和财政来源:基层治理的基本特征
总的来看，新中国成立以来乡镇事业站所在组织结构、运行及其财政支持方面具有较为突出的特征:
第一，在组织结构方面，乡镇站所与上级政府职能部门层级具有高度的同构性和同质性。
新中国成立之后的政府权力在横向和纵向上基本都是同质的，从中央到地方各个层级包括基层政府都是一个完全接受(党)中央和国家指令的受控体，同时农村社会也是集中统一的政府权力支配下的一个行政区域，缺乏最低限度的自组织能力和自治权。省、地、县区、乡镇的各类事业部门和机构都是中央政府的派出或延伸机构，其主要职能是贯彻中央政府的方针政策，而所有层次的组织在结构上具有相同的特征。
对于各类乡镇站所而言，它们是中央政府职能部门的缩影，是承担我国政府体系所有政治、经济、福利和文化等所有公共职能的组织载体，实际上兼具两方面的政府职能:一方面它们是公共产品和公共服务的生产者和提供者;但一方面它们同时也是社会与政治控制的组织者，承担相当程度的社会组织、管理以及意识形态传播的功能。所以，基层治理中的农村公共服务提供，突出表现为高度同质的特点。
在“条块共治”的基层治理结构中，乡镇站所以“条条”部门管理为主，基层政府中除了正副书记、正副社长(乡镇长)、文书和民政、司法干事等少数党政机关工作人员，大多数机构的人、财、物三权都由县有关职能部门直接管理。各类乡镇站所都是上级行政或事业部门的下属机构，其业务活动服从于上级部门的计划安排，这些站所成为上级政府各部门在基层的“腿”。这种结构的一个突出特点是:由于不存在功能的分殊，仅仅存在地域的分殊，不存在一个独立的、以履行国家管理和服务职能的专门性机构，“条”“块”共治是这一结构关系的基本内涵，国家通过这种基层治理结构将乡村社会纳入到自身的框架中，达到高度的一体化。
乡镇站所所处的基层治理格局也发生过短暂的变化。在“大跃进”时期，中央认为人民公社化以后，农村生产关系发生一系列变化，特别是人民公社已经具有若干全民所有制的成分，而且把基层经济组织和基层政权组织结合起来，原来的农村财贸管理体制已不适应。因此，按照统一领导、分级管理的方针，中央把地方政府在农村的商业、粮食、财政、银行等派驻乡镇的各机构及人员，全部划归新成立的人民公社领导和经营管理，这些单位的资产，一律转归公社管理使用。[12]“大跃进”失败后，农村财贸系统因管理混乱造成了巨额损失，上述的办法又被完全撤销。整体而言，乡镇站所与上级政府职能部门在组织结构上是高度一致的。
第二，在运作方式方面，乡镇站所提供的公共服务是自上而下的、强计划性而“管办不分”。
在我国政府体系中，基层政府的公共决策机制是自上而下的，基层政府及各级集体组织是唯一的供给主体，基本上垄断了政治、经济和社会资源，几乎所有的产品和服务，不论是公共产品还是一般消费品，都是通过高度集权的计划方式来提供，所提供的农村公共产品的内容、数量、质量和渠道等等决策都采取的是垂直单向的行政命令方式，在农村公共服务的提供方面很少有普通农民的民主参与。
在新中国成立后农村公共服务提供的具体实践中，乡镇站所供给的各项服务带有很强的自上而下、分门别类的计划性。乡镇站所的运行严格遵循着上级政府和各职能部门的各项计划，根据中央政府统一组织和安排向农村提供支持和服务。乡镇站所的服务对象主要以区、乡镇和村(大队、小队)等集体组织为主，按计划和集体组织的需要提供公共服务，而并非普通农民个体，广大农民没有服务需求表达的制度化渠道和权利，面向众多差异化的需求主体而提供的服务是整齐划一的。因而对普通农民而言，既无所谓公共服务的需求，更无所谓个体需求的差异性。高度的计划性使得各级部门组织对农村公共服务的集中统一供给更为顺畅，在上级高指标的任务面前，乡镇政府及其站所组织首先考虑的不是其服务职能的规范，以及地方差异化发展的需求，而是完成上级部门依据国家整体发展规划而下达的各项指令和任务。
同时，乡镇站所的功能不仅仅是满足农民生产、生活方面的公共需求，也行使着相关事务的政府管理，“管办不分”。土改完成后，乡镇人民政府的工作重心转为经济建设、发展生产、领导互助合作以及兴办文化教育等方面，不仅粮食和经济作物的生产以及畜牧业、手工业、商贸、企业、金融、服务，甚至农民的日常生活，都成立了相应的合作组织。这种政治动员和控制扩大的直接后果是，所有这些基层事务都必然要求基层政府直接参与实施，这使基层政府的职能无限地扩大。特别是农业合作化运动以来，基层政府它突破了只承担地方行政事务的局限，而是全方位地加强了对农村的管理和控制。(www.xing528.com)
基层政府及其站所和各级集体组织普遍采取全民动员或行政命令的方式对农村社会政治、经济、文化各方面事务进行全面的管理，管理和服务职能合一，既直接组织农民直接生产经营，提供农业生产资料，也组织农民改造耕地、建设水利、公路等基础设施建设，同时也解决诸如公共卫生、社会保障等公共事业的问题。例如，供销社的建立，在当时不仅是为农民生产提供销售渠道，更重要的是农村的唯一流通部门，发挥着粮食的统一购销、储存与调配及市场管理的功能。尤其是在全能主义时代，基层政府作为农村社会公共事业和公共事务唯一的领导者和组织者，通过站所普遍采取全民动员或行政命令的方式对农村社会政治、经济、文化各方面事务进行全面的管理。
第三，在财政基础上，乡镇站所的运转以及农村公共服务经费的主要是政府和农村集体组织两种渠道。乡镇站所对农村社区公共服务事业的提供，既包括政府的公共支出经费，又有农村集体组织的经济支持，而且后者占有相当重要的地位。
上级政府财政支出渠道:1953年咸宁县财政实行预决算制度，执行“分级管理，分类分成”的体制，乡镇站所的人员工资和事业费由县财政统包，其工作人员享受国家干部待遇，由国家人事部门统一调配。随着1958年人民公社化运动的开展，乡(镇)政府被“政社合一”的人民公社所取代，财政体制也随之改变，实行了“财政包干”的财政管理办法。1958年12月20日，中共中央、国务院发出的《关于改进农村财政贸易管理体制的决定》[13]，把国家在农村中的农业税、工商税、下放企业收入、事业收入和地方附加收入，统一计算，扣除原来由国家开支的行政费和事业费，由公社按收支差额，包干上交。在这一时期，农村公共服务经费列入县级财政支出的项目之中，农村公共经费比较有限。由于县一级对农村社区公共产品的供给仅限于公社(乡镇)一级的部分项目，很少有针对生产队和生产大队两级的经常性支出项目，财政渠道的支出范围没有涵盖农村社区的全部公共服务项目。
新中国成立以来咸安财政预算外收支决算表[14](单位:万元)
各级农村集体组织渠道:除了中央通过县级财政拨付的资金外，乡村公共产品和公共服务的另外一个重要的筹集渠道是各级集体经济组织。如农村合作医疗、生产大队和生产队范围内的小型农田水利建设、农村集体办学及乡村道路建设所需资金，都必须由集体经济组织提供部分资金及大量的劳务。因而维系整个社区公共产品正常供给除了依赖公社财政外，还有赖于各级集体经济组织(即生产队和生产大队)所筹集的资金。[15]
各级集体组织的公共服供给，与人民公社“三级所有、队为基础”体制下的分配制度有密切的关系。具体而言，对于生产队和生产大队的生产所得，在扣除掉当年生产费用，包括种子、肥料、农药、燃料、机耕费、排灌费、农机具维修费、小型农具购置费、耕畜饲养费及固定资产折旧之后，分配的顺序是:国家税收和粮食统购任务——管理费(包括办公用品、差旅费、干部补贴及生产队上交大队的管理费)——集体提留(包括生产队及上交大队的公积金、生产费基金、贮备基金、公益金等。公积金主要用于农田水利建设，购买牲畜、农机具，修建仓库、畜舍等生产性固定投资，营造成片的树林;[17]贮备基金主要用于应付自然灾害;生产费基金用于当年生产费的开支;公益金主要用于五保户的生产供给、军烈属、残废军人的优待及困难户补助和集体福利、文教卫生事业)——社员分配(即在总收入中扣除上述支出后的剩余，以工分为权重，分配给社员)。
人民公社时期基层组织收支分配项目统计表[18]
同时，在这种基层治理体制中，基层政府和各级集体组织可以用大量的劳动力替代资金投入，降低公共产品生产的成本，跨大队、跨生产队甚至于跨地区进行资源调配和公共服务的供给，进行劳动密集型的公共设施建设。因此，除了上级政府拨款渠道外，农村社会各级集体组织在乡村社会公共产品的财政供给中发挥了极为重要的作用。例如1956年全国全面实现合作化以后，农业生产的发展要求进一步进行基础设施的建设，其中最重要的就是农田水利。在水利建设中，国家重点投资大型水利工程，地方性和中小型水利工程则主要依赖地方筹措，国家采取补助的办法。[19]如1968年12月，咸宁地区革命委员会调集鄂城、武昌、咸宁3县民工4万余人，修筑向阳湖堤和三岔港、彭家嘴两处电力排灌站，围湖造田。1971年9月，阳武干渠工程动工。咸宁投放劳力2.5万人，投工306万个，投资706万元，此工程1976年完工，咸宁县有10.3万亩耕地受益。从1958～1983年，全县进行山、水、林、田、路综合治理，共平整土地49710亩，占耕地总面积13%，修机耕路319条，长1206公里。
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