农村基层治理的基本概念

(二)基本概念

1.农村基层治理

“基层，是指各种组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接。”^[52]上至县(含县级市)和城市区一级、不设区的市一级，下至各乡(镇)所辖的行政村，这是广义的基层观。在狭义上，根据我国宪法和地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法的规定，从行政区划角度来说，基层应是指包括农村乡(民族乡)、镇和城市街道。这是狭义的基层观。本文中使用的是狭义上的基层，即研究的对象是我国乡镇及其所辖的行政村、组以及各类农村社区层次。其最主要的特点是实践的直接性，即直接面对广大农民和各种农村社会组织，其一切活动都具有直接性而没有什么中间环节。

从西方治理实践发展来看，基层治理是现代社会多层治理结构体系中的重要组成部分。它是以当代治理理念和理论为基础，将治理思想贯穿于基层政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程。^[53]一方面，基层治理具有治理思想的一般性的实质和特征，如倡导社区公民参与和多中心的治理模式;另一方面，由于基层治理是最贴近社区公民生活的治理层次，所以被人们认为是实施分权化治理和民主治理的理想场所，地方治理的实践被赋予了推动地方民主化进程、构建高效与回应的地方政府、促进地方战略发展能力等诸多期望。

而根据治理的内涵流变，参照国内外基层治理的历史与现状，我国的农村基层治理目前正处于关键的改革和转型期。因此，在此意义上，可以将我国的农村基层治理理解为，在一定的基层区划空间范围内，依托于乡镇政府组织主导及乡村各类组织(包括自治组织、社会中介组织和乡村民间公共组织等)和广大农民的广泛参与，共同提供面向农村社会和农村社区居民的公共产品和服务、应对农村社会发展中的公共问题并完成农村社区和社会事务管理，从而实现农村社会善治目标和图景的制度和过程。

2.农村公共服务

作为过程的基层治理所表达政府职能的重要方面就是公共服务，农村公共产品和服务的提供是基层政府面向广大农村社会履行的基本职能，是农村基层治理实践的重要内容。

从广义上看，公共服务属于公共物品或公共产品^[54]的一种。公共物品包括纯公共物品和准公共物品两类。纯公共物品，按照萨缪尔森的定义，是指这样一类产品，在此“每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少。”^[55]它具有两个基本特征，一是受益的非排他性，二是消费的非竞争性。与此相对应的则是私人物品，是具有竞争性和排他性的物品。介于纯公共物品和私人物品之间的，是准公共物品，它是指介于公共物品和私人物品之间的物品，只具备公共物品两个特征中的一个。^[56]

公共物品的分类^[57]

我国的公共产品和公共服务，按地域范围划分为城市公共物品和农村公共物品。农村公共服务，通常是指乡镇政府组织、民营经济组织、社会中介组织和乡村民间公共组织以及普通村民，对农村经济生产和农民生活提供各种公共产品。一类是针对农业经济活动的多种生产和流通服务机构，包括农业技术服务，农业机械服务，林业生产和技术服务，农田水利建设服务，畜牧兽医技术服务，农业生产资料服务，农村供销采购服务等;另一类是针对农民生活的各种公益事业，如农村基本医疗卫生服务、农村基础教育及文化广播电视服务、计划生育、乡村道路交通通讯服务等。(www.xing528.com)

根据农村公共物品在消费过程中的性质不同，又可区分为纯公共物品和准公共物品。农村纯公共物品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，应当由政府免费提供的产品。主要包括农村基层政府行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护、计划生育、拥军优属、民兵训练支出等。农村的准公共品是指介于纯公共产品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，可细分为三种:第一种是在性质上接近纯公共品的准公共品，如农村义务教育、农村电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林建设、农村公共卫生、农村社会保障等;第二种是一般的农村准公共品，如农村水利设施、乡村道路、农村文化馆等;第三种是在性质上接近私人产品的农村准公共品，如农村电信、成人教育、自来水等。

与城市公共产品和服务相比，农村公共产品及服务的明显特征是纯公共产品少、准公共产品多，并且界限相对模糊，政府提供与否的伸缩性较大。

3.“七站八所”

“七站八所”是乡镇直属事业单位“块块”部门和县级直属“条条”部门延伸到乡镇的派驻机构的一种通称。

新中国成立以来在传统的计划经济体制下，整个社会组织被划分为行政单位、事业单位与企业单位等几大基本类型。所谓“事业单位”，是指受国家行政机关领导，没有生产收人，所需经费由国库支出，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织。^[58]1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》首次使用了“事业单位”这一名词，并一直沿用至今。^[59]但事实上，此前事业单位及事业编制等用语已为人们所使用。^[60]

新中国成立以后，国家在对乡村社会政治及经济事务实行全面的和集中的管理的同时，对于乡村社会事务的不同领域则实行自上而下的分门别类的部门管理，“七站八所”的设立正是部门管理的产物和表现。与其他事业单位不同的是，乡镇事业单位主要是县市在乡镇基层设置的各种“站”“所”，人们习惯地称之为乡镇的“七站八所”。因此，作为乡镇的事业单位，“七站八所”是为了社会公益目的，由国家机关在乡镇举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事农村教育、科技、文化、卫生等活动的社会管理和服务组织。虽然人们对事业单位的性质和外延有不同的认识，但是，其基本特征是由政府主办并主管、经费依靠财政拨款、人员列入国家编制、活动遵循国家计划、业务脱离经济主体。^[61]

这些组织机构一般包括三种类型:第一，乡镇直属事业站(所)，如司法所、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站等，其人、财、物权全部由乡政府全面管理和领导;第二，由上级直属部门与乡镇双层管理的站(所)，如土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等，它们的行政隶属关系以及人、财、物均由乡镇政府和上级业务主管部门分别负责;第三，由上级直属部门直管的站(所)，如国税分局(所)、邮政(电信)所、供电所、工商所、信用社等，其行政隶属关系以及人、财、物均由上级业务主管部门负责。

目前政府和学界所提出的“乡镇体制改革”“乡镇事业单位改革”“乡镇综合配套改革”以及“农村综合改革”等诸多改革称谓中，都包含着乡镇“七站八所”方面的改革。