基层治理转型：农村基层政治理所的研究基础

(一)研究基础

1.研究背景:从下沉到提升——学术重心的转换

对政治学研究而言，农村基层政治理所当然是其研究范围之一。早在80年代中期，华中师范大学科学社会主义研究所的张厚安教授等研究者作为“理论务农”^[1]的先行者，就开始着手从事农村基层政权方面的调查和研究，经过多年深入县以下农村实际考察，并积累了丰富的资料和经验，获得前期的成果。

自90年代中期以来，政治学术界的研究重心逐渐发生着转换，逐渐由上层宏观结构研究转入到基层微观实证研究，对基层政治的研究明显加强。这种蕴涵着学术理念深层次转向的转变，被归纳为“学术研究思维视野的重心下沉，由80年代关注国家大势的宏观层面转向广阔实在的社会基层面。”^[2]

基层政治的发展，特别是村民自治的推进是乡村政治研究的开端。较有代表性的，是在农村研究中，以村民自治的实证调查作为起点，学界关注的重心从对宏观层面国家政治制度的关注，转到了以“草根民主”^[3]为对象的社会性、强实践性的微观层面。以村民自治的研究为契机，众多学者开始深入到乡村社会生活的各个层面，以农村基层丰富的社会政治实践为研究对象，产生了一批颇有影响力的研究成果。

随着学术界对基层民主的制度建构和实践推行等诸多方面研究的不断深入，整个中国乡村研究的内容不断丰富，研究领域不断拓展，在农村研究体系内部产生了认识突破与理论提升的冲动，并形成了整体性的重心转移:从村庄向乡镇乃至县一级拓展，从基层民主向基层治理转移，从乡村民主建设的层面提升到了其外部空间环境和影响要素——农村基层治理的基础、动因、方式、变革等层面研究。^[4]本文对乡镇站所及其改革的观察、思考和解释，正是在此学术研究的整体发展趋势之下作出的一种尝试和努力。

2.研究基础

一是“政府与社会”:一个替代性分析框架。

“State Society Relations”是政治学科产生以来学者们讨论的核心问题之一，它关注的是权力在政府和社会之间如何分配。一直以来，国内学术界将之翻译并理解为“国家与社会的关系”，值得商榷。

首先，从语意上分析，国家(State)、社会(Society)和政府(Government)三个概念具有众多的争论性^[5]，广义上三者具有相当多的重合之处，狭义上则互不统属。在英文中，广义的State通常是三要素说:即“State=人民+领土+主权+政府”^[6];狭义上的State只是指一套政治体系。^[7]而从中国的历史来看，秦统一后，“国家”与“天下”通用。^[8]传统中国的国家从来不仅是指一个政治组织，传统的“国”包含了国家的基本要素。所以汉语中的“国家”相当于英文中State的广义用法，目前国家的涵义仍然以广义为主。^[9]

在西方政治学的讨论语境中，英文中的State主要取其狭义，如Skocpol所提出的概念，State是由一组功能上分工的行政、治安及军事组织构成，并由一个行政权威领导协调。^[10]因此，这个概念只相当于英语中的“政府”而并非“国家”，为此萧全政用“国家机关”而非“国家”来翻译State。^[11]英文中的Government，相对于它所管理的社会来说，“是国家的权威代表，其主要功能是立法、司法和行政管理，但有时特指行政部门。”^[12]而中文中的“政府”，主要是指国家权力机关。^[13]这正是英文中State一词在政治学讨论中的涵义，而比英文中的Government涵义要广阔。

所以，“国家”的涵义最为广泛，可以囊括一定区域内一切事务的概念，但在“State-Society”中，Society主要指与State相对应的民间社会，而不包含政府的概念，State主要指国家机关，所以用“政府与社会”来表述更加贴切。

其次，用“政府与社会”来代替“国家与社会”，不仅是翻译和表述上的策略，而且具有内在的理论动机。已有研究者从“康德以来国家和社会概念的一体与分离”的角度，来说明用“国家”来表达State在“State Society Relations”中的涵义是不适用的。^[14]事实上，当西方行为主义政治学兴起以后，State这个概念受到冷落，因为学者们认为“这个词不能表明确切的对象，因而也无法表述具有通用价值的政治现象的各项特征”。^[15]于是用政府(Government)或政治系统(Political System)取代了State。1970年代，有学者主张回到State，扩展State的内涵，除了强制性外，还有社会管理和社会服务的功能，^[16]此时State的内涵也不仅仅是政府机构和法律制度，还应包括各类政治组织和政治规则。这是政治学者们要以State为政治学研究的中心内容的努力。所以当特别谈到State and Society时，此时的State作为与社会相对的政治系统的一面，翻译为中文的“政府”更确切些。

在中国的学术界，以邓正来为代表的中国学者主要以相关的“公民社会”理论为基础来介绍和探讨“国家与市民社会”之间的互动关系。何增科研究了中国公民社会和第三领域的成长及基本模式，以及公共领域界定等问题;^[17]当然，对于“State Society Relations”框架的运用尚存在众多争议，王绍光曾指出中文讨论中关于“State Society Relations”并没有界定清楚，没有形成深刻意义的讨论和交锋。^[18]张静则介绍了国内学者们对“国家与社会”分析模式的不同理解、争论和分歧。

传统上看，“中国从来就是国家与社会一体的”。^[19]因而石之瑜认为，所谓“国家与社会”的分野恐怕很难成为有效的分析工具。“单纯的国家社会研究，在大陆课题上失去了着力点”。^[20]他认为不适于硬区分出国家与社会来进行研究。这些批评和评论也成为“政府与社会”取代“国家与社会”成为中国基层治理分析框架的一种理论支持。

而且，讨论“国家与社会”关系的学者很少提及中央政府与地方政府的关系，主要是因为国家与社会关系理论在分析时往往把国家和社会各作为一方来处理。对于本文所关注的急遽变化的农村基层治理景象而言，常常会涉及到不同层级政府之间的互动关系，“政府与社会”更加便于灵活的分析不同级别、地区的政府之间以及它们与社会之间的互动关系。因此，本文选择“政府与社会”关系来作为替代性的分析框架，意在给予中国当前“State Society Relations”更加细致、准确而具体的理解和表达。

二是文献回顾。

(1)国家—社会关系理论及其中国研究。

“国家与社会”是西方政治学发展一直以来的核心问题之一，它关注建立在国家与社会之间相互对应的关系结构，探讨权力的界定、分化、平衡和规范秩序的社会法则的变化。以邓正来为代表的学者主要以相关的“公民社会”理论为基础来介绍和探讨国家与公民社会之间的互动关系;^[21]何增科研究了中国公民社会和第三领域的成长及基本模式，以及公共领域界定等问题;^[22]张静则主要介绍了国内学者们对“国家与社会”分析模式的不同理解、争论和分歧。^[23]

尽管存在着诸多争论，很多学者已经将中国乡村的传统历史与现实置于国家—社会二元理论框架之下来考察，并提出了具有代表性的分析概念，丰富了农村研究的视野和理论。在国外学者之中，黄宗智(Philip C Huang)的研究较有代表性。他认为国家—社会二元结构的两分法并不适用于理解和解释中国的传统社会，提出了介于国家和社会之间的“第三领域”^[24]这一概念。他认为在传统中国，并不存在哈贝马斯意义上的“公共领域”^[25]，国家与乡土社会之间的沟通媒介是一个半官半民的“第三领域”^[26]。当然，必须说明的是，黄宗智是在分析中国清代法律制度时，仅仅是局限在法律的范围内运用这一概念。

杜赞奇把农村社会政治经济的变迁放在国家政权与村庄权力的互动或博弈之中来考察，着重研究国家与乡村社会相互对抗及制度扭曲的社会根源。他从文化与权力的关系出发，通过对“权力的文化网络”^[27]的考察，在乡村传统文化网络中解读乡村权力的结构，他发现“直至19世纪末，不仅地方政权，而且中央政府都严重依赖文化网络”^[28]，揭示了晚清以来国家对乡村社会的控制机理和机制。

当然，在国家与社会关系框架下中国研究的丰富成果中，还包括舒绣文(Vivienne Shue)的“蜂窝结构”、萧凤霞(Helen F.Sui)的“细胞化社区”等解释性概念，以及美国学者弗里曼等人对建国以来集体化时期国家、地方干部和民众之间的关系所作出的细致梳理。^[29]

在国内学者的研究中，徐勇构建了“城市与乡村”的二元政治结构理论，这成为国家与社会理论中国研究的代表性的理论框架。^[30]于建嵘通过田野调查在更广阔的领域内运用和扩展了国家—社会二分法的研究框架，他从经济、制度和社区这三个维度对国家、基层政府、社区组织和普通村民等村庄场域内的不同利益主体进行研究，梳理了村庄政治权力结构的变迁史，从而透视出乡村社会乃至整个中国政治近百年的变迁轨迹。^[31]吴毅则将西方现代意义上的国家与社会的关系转换为中国乡村的变迁历程中国家权威与社区权威的互动，他借助“村庄场域”(Village fields or arena)的概念，分析了现代性、国家和地方性三者的博弈关系，展现出多种权威和力量是如何共同塑造村庄政治、经济、社会和文化生活的结构和状态的。^[32]

从中国乡村研究的整体学术发展历程来看，确实存在着忽视西方社会科学学术生长的社会和时代背景，照抄照搬已有的学术经验、观点、理论和方法，而没有看到作为西方社会科学学术根基的文化传统和文化经验的内在限度，更忽略了中国乡村研究自身发展所面临的问题和语境等一系列问题。对“国家—社会”运用于中国研究的批评来看，“国家”与“社会”概念界定的争论无疑是其重要反映之一。邓正来曾尝试对此问题进行澄清，他指出，80年代各种思潮以及90年代以来“新权威主义”和“民主先导论”的论争中，表现出来重心过高的学理基础方面的脆弱，“在对原本中国社会发展研究中那种自上而下单向性‘国家’范式进行批判的基础上，把社会或市民社会的观念引入了中国社会发展研究之中，进而形成了‘国家与社会’这一理论分析框架。”^[33]我们可以说，“社会”在市民社会研究中是国家与“市民社会”，而对比到中国的社会实际，乡村社会的存在与城乡二元结构相对应，市民社会(在邓正来看来)则与主要发生在城市中的体制内和体制外的结构并存相关联。^[34]“市民社会”研究正面提出了国家与社会关系的研究范式，它不仅提供了具有学理深度的理论资源，更重要的是，它提供了较有启发性的思路:从对宏观制度重新设计的重视中，关注社会自治力量的新生和重组，以及这一过程中国家与乡村社会所发生的种种互动。(www.xing528.com)

值得注意的是，“国家—社会”框架的倡导者也明确地认为，“国家”范式的研究、对发展中国家的市民社会研究和强调国家与社会混杂的研究一样，都是“国家与社会”研究，共享“国家与社会”研究的基本假设。^[35]西方学术界关于国家与社会关系的研究也已经有了新的进展，其中“市民社会”这个核心概念已经被赋予了新的内涵。^[36]因此，国家与社会的关系不再是一对笼统的关系范畴，它被细分为国家与经济组织、国家与社会组织以及国家与个人的关系，国家与社会的关系的内涵已经大大的丰富和拓展。

笔者以为，国家与社会关系的研究范式是一个宏观层面的解释框架，更加注重从最一般层次的权利界定开始，运用抽象而简化的分析单位，组成国家与社会、个人与公众这样一些最基本的关系。它使研究者在关注宏观国家制度的同时，更加重视社会自治力量的新生和重组，使“重心下沉”的基层政治研究者获得一种更具有学理深度的学术资源。同时，对于微观层面诸多现实实践的解释，始终存在着理论导入现实层面的“下沉”和“实践化”的挑战。而这种挑战恰恰为理论发展和创新提供了契机和空间。

所以，以中国经验的总结和提升来证实、证伪、修正、充实、发展已有的国家—社会关系理论甚至于既有的社会科学理论基础，这不仅仅表明了中国学者的积极姿态和开放视野，在实质意义上也是中国农村研究乃至于社会科学发展的一种可取选择。

(2)治理理论及其中国研究。

20世纪90年代以来，西方学者们在总结政府管理实践的基础上，赋予“治理”一词新的涵义，从而形成了治理理论。治理理论涉及的研究领域非常广泛。

英语中的治理(governance)一词主要用来解释与国家公共事务相关的管理活动。随着90年代学界的研究重心由政府科层组织运行机制的有效性转向政府机构的运作和公共事务的治理模式以来，西方诸多政治学家和经济学家对治理作出了新的理解。^[37]

从学界已有研究成果来看^[38]，治理理论所回答的是，如何在国家与社会之间，通过一系列的市场化的制度安排，加强政府、非政府组织和公民之间的平等协商与合作，调动各种力量和资源，克服政府和市场在社会管理方面的固有缺陷，协调高度分化的国家与社会之间的关系，最大限度的增进社会的公共利益，达到“善治”的目的。其理论贡献在于:它打破了社会科学中长期存在的市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会的两分法传统思维方式，它把有效的管理看作是两者的合作过程;它力图发展起一套管理公共事务的全新技术;它强调管理就是合作;它认为政府不是管理权力的唯一来源，公民社会同样也是管理权力的来源;它把治理看作是当代民主的一种新的实现形式等。

随着中国地方政府改革的逐步推进和基层民主政治的不断发展，国内众多的社会学、政治学和行政学领域的学者们开始对地方政治制度、基层政权、社会和社区公民自组织等行为主体给予高度关注。以俞可平、杨冬雪等为代表的学者，主要从当今国际流行的治理理论和标准出发，大力介绍与当代治理密切相关的一系列理论，主要包括“社会资本”理论、“公益政治”理论和“第三条道路”等理论，探讨了治理模式的特征及其与传统公共行政管理模式的显著区别，以此为基础，引入了国外创新的公共管理理念、治理制度和运行机制，在治理理论和多层治理的结构和运行机制方面产生了较有影响力的研究成果。如俞可平主编的《治理与善治》和《中国公民社会的兴起与治理的变迁》、孙柏瑛所著的《当代地方治理——面向21世纪的挑战》和顾丽梅著的《信息社会的政府治理》等等。同时，也有学者对我国地方治理历史与现状进行了研究。如徐秀丽主编的《中国农村治理的历史与现状:以定县、邹平和江宁为例》运用治理的概念和比较历史分析方法，以定县、邹平和江宁为例，对中国农村治理的历史和现状做了比较系统的个案研究。文章着重分析了乡村治理的权威结构、治理主体、治理过程、治理内容、治理方式，并且通过考察中国近代以来两次乡村治理改革运动所处的政治、经济和文化背景，深入地探讨了两次乡村治理运动各自的特点。

这些学术成果对于我们研究农村地区的市场经济发展、农村社区自组织的发育以及基层政府机构改革提供了可供借鉴的理论参照和研究方法。^[39]需要指出的是，作为一种研究范式，治理理论在中国乡村的具体研究中还存在着大量的争论，对于理论的适用性还存在置疑。特别是，从中外比较来看，治理理论产生的背景与我国当下的国情迥然不同。但是，我们并不能因为这一理论及其产生的背景的差异而对其采取否定的态度，相反学术积累的成果不能不成为我们研究工作中的一种重要参考，这不仅是对维护学术研究规范的一种自觉，而且是对总结和提炼中国经验的负责任的态度。如何将研究观念上的差异暂时搁置起来，依据中国经验对来自西方经验研究的理论范式进行修正、锤炼和发展，这是一项富有挑战性而且有价值的工作。

置于治理理论框架之下来具体分析我国的基层治理状况，简约而论，与西方治理之道变革的动因和路径相比较，当前我国的国家与乡村社会之间呈现出不同的景象:随着市场经济的全面建立和完善，国家全能主义政治逐渐消褪，国家与乡村社会之间的关系日趋离张，基层政府权能日益削弱，农村公共服务和公共产品的提供主体缺位和错位，基层的治理危机日益深重。

在这一背景下，当前的乡镇站所改革所展现的，正是我国基层治理体制深层次的变革和根本性转型。如何通过基层治理的基础和结构的转换，充分运用市场化的手段，调动政府和社会各种组织资源和力量，在保持和维护基层政权克服国家政权内卷化以及“条”“块”权力自利益化倾向，对乡村社会实施有效管理的同时，促成基层治理体制的根本转型，实现乡村社会的稳定与发展，以及国家与乡村社会的合作与良性互动。从乡镇站所改革的实践中认识和归纳我国基层治理的演变脉络，透视和分析中国农村治理体系的结构、功能及行为方式的转变，以及国家与乡村社会关系的变迁，正是本项研究需要解决的核心问题。

基于此，我们可以检审和回应已有的理论模式和研究结论。例如，通过对乡镇政府站所机构职能的重新定位，延展治理理论在乡村治理转型中的丰富内涵;又如，通过基层治理内涵的解说和阐释，对国家和社会的二分法进路进行评价与反思;再如，通过对改革措施和绩效的分析，对如何克服国家政权建设中权力内卷化和“条”“块”自利益化倾向，在缓解乃至于根除乡村治理危机的同时，保持乡村社会的稳定、有序的发展，建构国家与社会之间的良性互动关系，作出理论回答。这些无疑是本项研究工作的一个重要部分。

(3)中国基层政府体制及改革研究

从研究角度看来，学者们多将基层政府作为中国政府和政治体制的一个部分来研究。如谢庆奎主编的《当代中国政府》，敬延年等编著的《现阶段的地方人大》开始接触和论及地方组织方面的内容。王劲松的《中华人民共和国政府与政治》、朱光磊的《当代中国政府过程》等著作及相关论文，从实际角度比较系统的讨论了当代中国政府体系各组织的状况;林尚立的《国内政府间关系》、高民政主编的《中国政府与政治》、谢庆奎等著的《中国地方政府体制概论》则探讨了不同层级的地方政府之间的关系问题;胡伟的《政府过程》和林尚立的《当代中国政治形态研究》开始对当代中国政府体系的关系构成进行了全面、系统、规范的讨论。陈红太所著的《当代中国政府体系与政治研究法》一书中较有完整的归纳。^[40]

对中国基层政府体制及其运作专门进行系统研究的著作目前尚不多见。张坚石等编著的《地方政府的职能和组织结构》，陈小京等著的《中国地方政府体制结构》，刁田丁主编的《中国地方国家机构概要》，胡盛仪等著的《地方政府原理》，马戎、刘世定、邱泽奇主编的《中国乡镇组织变迁研究》，赵辰昕著《乡政府管理》，张全在、贺晨著《镇政府管理》等著作中，较上述对宏观政治体制的整体性研究而言，对基层政府的分析更为深入和全面。^[41]

还有学者关注到中外地方制度的差异对比，如项继权的《国外农村基层建制》、任进的《当代中外地方制度比较》、潘小娟的《发达国家地方政府管理制度》等。^[42]

这些研究具有显著的规范性、宏观性和整体性的特点，作为理论积累，为基层政府体制的研究提供了有价值的思路和方法，但由于缺乏专项性的微观层面的资料数据支撑，其解释力受到一定程度的影响，这也是本项研究力图突破的一个方面。

对基层治理体制改革实践的最初研究，主要是以谢庆奎《中国地方政府体制概论》为代表的“地方政府”制度改革研究。这些研究集中对二十多年改革开放政策和政治体制、行政体制改革过程中地方政府政治关系、行政体制、权力结构和组织机构的变革发展过程进行了梳理、分析，探讨了中国政府行政分权化改革后，地方行政管理职能的转变和在决策、财税等权力上的变化，研究了地方政府发展的动力与利益格局，以及地方行政体制中存在的重大问题，形成了以中国地方政府形态与体制变迁为中心的分析框架。^[43]

对基层政府体制的改革，较系统和成体系的学术论著很少见。有的是作为整个政府体制改革中的一部分和一个环节提出来，如章原编著的《重塑政府——98政府机构改革焦点大透视》、刘智峰主编的《第七次革命——1998中国政府机构改革备忘录》、辛向阳《红墙决策——中国政府机构改革深层起因》等。^[44]

有学者对改革实践过程进行了描述和分析，如李学举等著的《中国乡镇政权的现状与改革》就专门对近年以来我国乡镇一级的运行状况及其改革经历进行了考察;俞可平主编的《地方政府创新与善治:案例研究》剖析了各地地方政府制度创新的动因、路径以及作用和影响;荣敬本等著的《从压力型体制向民主合作制体制的转变》从县乡改革的实践中提炼出地方政府改革的模式和路径;董吉渝和傅大友对地方政府的行为及其改革创新研究也进行了讨论^[45]。当然，也有不少研究国外地方政府改革的论著也具有重要的参考价值。^[46]

总体而言，这些研究已经从90年代初单纯的制度性描述的研究方式，走向了“经验研究与规范研究相统一，定量分析和定性分析相统一，历史过程与逻辑过程相统一”的新阶段。笔者认为，从已有的研究思路和角度出发，来考察中国乡镇政权体制乃至与中国农村基层政权体制的产生、组织机构和实际运作，存在着一定的局限和不足，也是在研究中需要改进和提高的地方:在肯定中国宏观政治经济体制改革、乡镇经济发展与乡镇体制运作、变革的内在关联性，必须同时重视历史传统和乡村社会宗教、文化和心理等“隐性”要素对乡镇体制的渗透作用，而且需要在微观层面揭示出经济因素与政治体制的实际互动方式和互动过程;从历史的纵向发展中寻求乡镇体制变迁的轨迹，强调了体制演变的历史传承性和延续性，但另一方面则需要细致划分不同历史时期中和不同类型的宏观政治体制背景下乡镇体制的形态、组织结构和功能等各方面差异。例如，实际运作中的乡镇政府组织是否真正完全代表国家意志和利益，乡镇政权的扩张是否必然带来国家控制力的强化等;从乡镇体制生成和运作的物质基础入手来揭示乡镇体制变革的经济动因，但同时也必须关注整个政权体系中，中央对地方内在的制度规约和体制性控制作用，以及分税制实施后乡镇政府对财政的主动调控。

总之，在对我国基层政府体制改革研究中，必须充分重视作为中国宏观政治体制架构的重要组成部分——乡镇一级，其自身的运作逻辑，必须充分重视乡镇体制的现实运作状况与制度文本规定下其应有的功能绩效之间的巨大差异，以及由此内生的对乡镇体制发展前景、农村税费改革的前景以致中国乡村社会变革与发展前景具有深刻含义的种种复杂影响因素。在基层治理体制及其变迁这一领域的研究中，缺乏全面、系统和深入的实证调查和理论分析，特别是基层政府体系中某些组织的不同历史阶段的实际状况和变革情况涉及到的更少。而本项研究，正是在已有的研究基础上，力图通过对我国基层治理体制的变迁过程专门进行考察和分析，总结出其变迁路径和基本特征，尝试填补基层治理体系研究领域内的若干不足。