乡镇事业站所改革研究：乡镇基层治理中的重要问题

(一)选题缘起

乡镇一级“七站八所”(以下简称站所)的改革，已经成为当前我国农村各项改革的推进过程中，受到广泛关注并亟待解决的重要问题之一。

首先，在宏观层面上，可以对我国中部农村整体形势做出的判断是:乡镇体制改革已经成为当前农村各项改革工作的重要内容之一。

伴随着农村税费体制改革在全国的全面推进，特别是继2004年温家宝总理在政府工作报告中提出五年内减免农业税之后，2005年温家宝总理在十届全国人大三次会议上宣布2006年在全国范围内全部免征农业税。截至2005年初，已有26个省区市相继宣布免征农业税。中国农民正加速告别延续了几千年的“皇粮国税”，一个新的“后税改时代”正加速到来。

税费改革的影响是重大而深远的。其中的一个重要方面是，在这一过程中，20世纪80年代中后期开始进行的乡镇体制改革，也受到相当程度的促动，将在全国范围内全面而深入的展开。乡镇一级如何适应当前我国农村税费体制改革和农村基层社会经济和民主发展的要求，顺势而动进行体制创新，受到政府、学界和社会的广泛关注。特别是在“改不改”——这一农村改革的重大战略决策已经得到各方面的认同，成为主流性、确定性共识的背景之下，“改什么”“怎么改”——对于农村改革具体策略、形式和方案的探索和选择，成为相当迫切的需要回答的现实问题。

立于这一宏观角度看，农村基层体制的改革，不仅直接关系到农村税费体制改革成果的巩固，税费改革后农村公共服务的有效提供，而且对我国基层民主建设水平的提升，农村社会的持续、稳定的发展发挥着潜在而深远的影响力。

其次，从我国政府体系的组织结构和功能来看，乡镇事业站所在政府组织体系中具有重要的角色和基础性地位，乡镇事业站所的改革无疑是乡镇体制改革中的重要部分。

根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡镇一级政府是处于我国行政区划层级体系中最低层次的行政区划单位，是国家设立在农村的基层政权组织，是整个政府体系维持和运作的基础组织，是国家意志在农村社会的输出终端，在整个政府体系中具有基础性的地位和作用。

在乡镇一级政府的机构设置中，乡镇事业站所是代表乡镇政府和上级职能部门直接执行国家意志，主要履行农村公共服务职能的政府机构。它直接面向农村社会和农民，其功能的发挥影响到农村经济、社会发展和农民生产、生活的方方面面，也是基层政府和农村社会及农民发生互动关系的重要渠道。(www.xing528.com)

回溯新中国建立以来的历史，由于我国政府组织体系中结构和职能划分的复杂性，乡镇事业站所成为“条条”(上级政府垂直部门)和“块块”(乡镇政府部门)的交叉结合部分，事业站所机构自身人权、事权和财权的归属和划分也都具有相当的复杂性，所以乡镇事业站所是农村基层治理中政府组织体系最富敏感性的神经末梢。当前乡镇站所面临的种种矛盾和问题，反映出目前农村基层治理的基本状态，而乡镇事业站所的改革则呈现出农村基层治理变革的现实轨迹与走向。

因此，改革是乡镇事业站所的重大变革过程，同时也正是整个政府体系内部“条—块”关系结构的调整和部门利益的博弈过程和结果，这种体系内部的结构及其调整直接会影响到改革的绩效和发展方向。必须把乡镇站所的改革置于我国政府权力结构框架中来考察，以期获得对改革的完整把握和深入理解。

再次，税费改革后，从目前乡镇体制与政府职能及农村公共服务体系等改革实践来看，不同地区的改革模式及其客观绩效都还存在着较大的争论，需要进一步厘清思路并明确方向。

乡镇一级的改革并不是从税费改革以后才展开的。在此之前，从1949年建国起至2003年，在中央政府领导下进行过自上而下的“八次革命”，改革的重心逐步由中央转移到基层。特别是80年代以来，县级综合试点改革在全国200多个县开展，乡镇站所机构改革方面开始有所涉及，并随着改革的全面推进而逐步深入。

其中，比较突出的是80年代中后期山东莱芜的乡镇改革，山东莱芜在全国率先实行“简政放权”的改革，向乡镇“下放权力”“下放部门”，以健全乡镇政权。这一改革尝试被总结为“莱芜经验”而推广。当然，作为乡镇改革的一种尝试和努力，其改革的措施、成效及后续影响值得我们审慎思考。

农村税费改革后，愈加紧张的基层财政压力成为乡镇改革的直接诱因，改革之前长期隐伏并不断演化的农村社会各种矛盾和问题随之充分暴露出来，形成当前带有全国普遍性的农村治理危机。从现实情况看，特别突出的表现在，一方面广大农民公共需求的快速增长与农村公共服务供给严重短缺已成为农村公共治理的主要矛盾;另一方面地方政府，尤其是乡镇政府及乡镇站所的公共服务职能薄弱。“农村公共服务怎么办?”如何制定和选择切合实际并行之有效的改革方案?政府与学界从不同角度提出了具体的改革意见、措施和操作方案，而这些具有强实践性的方案设计，依然需要根据对已有改革的过程与绩效的分析来评价和讨论，进而可能探索较为成熟的改革路径和模式。

综上所述，对我国中部农村地区乡镇站所改革的深入研究，具有十分重要的现实意义，正是本项研究的切入点所在。