天水经济社会发展问题研究：以秦安县为例

关于欠发达地区乡镇经济发展的调查研究——以秦安县为例

2004年以来，中央1号文件连续七年锁定“三农”，制定和实施了一系列强农、惠农措施，为增加农民收入提供了政策和物质上的支持，极大地促进了农业和农村经济的发展，较好地解放和发展了农村生产力。但是，制约乡镇经济发展的因素依然盘根错节，协调可持续发展的道路依然任重道远，破解城乡二元结构前景依然迷雾重重。本文以秦安县具有代表性的乡镇为基础调查分析欠发达地区乡镇经济发展的优势及存在的主要问题，提出发展乡镇经济的一些思路和建议。

一、秦安县乡镇经济发展的优势与潜力

（一）宏观形势因时造势，发展机遇难得

西部大开发和关中—天水经济区的建设为我们的经济发展提供了难得的机遇。秦安是人口大县，公路交通发达，310国道、泾甘公路、叶莲路、靖天公路、寺魏路等纵横县内，宝兰铁路客运专线、天平高速公路项目的实施及引洮二期工程的落实将进一步改善其基础设施，对于建设百万人口大县具有重大意义。

（二）比较优势突出，地理优势明显

秦安农业基础条件优越，适宜发展林果、蔬菜产业，如红富士、金冠、新红星、早酥梨、花椒、凯特杏等7个果椒品种获国家级绿色食品认证，秦安苹果获得国家地理标志产品保护，秦安县被命名为“中国苹果之乡”。目前，全县果椒园面积已达60.5万亩。秦安商贸发达、经济繁荣，是著名的小商品集散地之一，形成了以小商品市场为龙头的城乡市场流通网络。秦安历史悠久、文化底蕴深厚，是人类始祖女娲诞生地，大地湾文化闻名海内外，仰韶文化、马家窑文化、齐家文化等新石器时期文化遗址68处，街亭古战场、飞将军李广、“陇上铁汉”等文物古迹和人文资源为该县发展旅游业创造了得天独厚的条件。

二、欠发达地区乡镇经济发展的主要问题和差距

（一）经济发展水平偏低，农业基础设施建设滞后，抗灾能力差，整体竞争力较弱

就目前而言，欠发达地区乡镇经济的规模、速度、实力、机制、效益与全国发达地区比，存在不小的差距，普遍缺乏核心竞争力。

（二）经济结构不尽合理，产业调整依然滞后

欠发达地区乡镇经济，普遍存在典型的农业经济特征，效益农业、绿色农业和生态农业占经济总量的比重仍然很小；工业优势严重滞后，资源性加工企业规模偏小，能力较弱；现代高科技企业数量少，技术含量仍然较低；第三产业比重上升虽然较快，但因起步晚、规模小，不足以支撑整体经济发展。目前秦安县乡镇经济三次产业产值依次为8.65亿元、5.8亿元、12.4亿元，二、三产业对全县经济的拉动和支撑作用不明显。

（三）自身实力不适应，县乡财政运转困难

当前，欠发达地区县乡级财政收入质量不高，包袱沉重，不少都是“吃饭财政”，需要承担的责任多，压力大，财政自求平衡十分困难，很难有效支持县域经济的发展。2009年，秦安县地方财政一般预算收入仅1.005亿元，但全县财政一般预算支出却高达12.06亿元左右。

（四）生产要素大量外流，对外开放程度偏低

一是资金严重短缺。由于县乡级财政拮据，加之国有商业银行收缩县级以下业务，使县域经济发展深受“失血”之痛。二是人才大量外流。受待遇、人居环境等条件限制，许多大中专毕业生不愿回本地工作，区域相当数量的人才去了沿海地区和大中城市。三是产品科技含量低，缺乏产业关联度高、辐射带动强、税收贡献大的支撑企业和产品。四是对外开放程度偏低，与发达地区、沿海城市经济协作和交流不多。五是农民文化素质普遍偏低，依靠科技致富能力差。科技人才奇缺，高新技术推广困难。

（五）城乡差距悬殊，城乡统筹不协调

近年来，由于大量乡镇企业关、停、并、转，农民外出务工经商不景气，导致农民增收渠道明显变多，再加上自然灾害频繁发生，使得农民收入的增长出现低速徘徊，城乡居民收入差距持续扩大。

三、欠发达地区乡镇经济发展面临的挑战

（一）“引进来”

“引进来”就是对外开放。这是推动欠发达地区乡镇经济实现超常规发展的首要思路。只有坚持“引进来”，坚持外部引进的方式，坚持以开放统揽经济工作全局，才能克服资本匮乏这一制约不发达地区乡镇经济发展的最大劣势，从而在战略上解决其发展所需要的资本来源问题。近年来，秦安县运用“引进来”的战略思路，实现了招商引资工作的重大突破。但这些还远远不够，还有待加强。

（二）顺时守势，创造优势

优势包括资源优势、区位优势、环境优势、人文优势和产业优势等。创造出优势首先要辩证地认知优势，其次要做强放大局部优势，第三要用创新的方法创造优势。各乡镇应根据各自特点因地制宜，或发挥林果产业优势,或发展养殖业优势,或推广高效抗旱种植业和大棚蔬菜产业。如秦安王甫乡2009年建成万亩马铃薯示范基地，并成立了马铃薯合作社。魏店、叶堡、郭嘉等乡镇普遍成立果农协会和花椒协会，实行产供销一条龙服务，果椒种植户户均纯收入在2万元以上。

（三）重点突破(www.xing528.com)

欠发达地区乡镇经济，不仅缺乏发展所需要的各种优势，还缺乏必要的经济积累和产业基础。在这种情况下，要想突破原有状态，实现经济的超常规发展和经济结构的根本越迁，就必须注重“重点突破”问题。通过制定区域产业发展规划来选择、扶持和培育主导产业。

（四）长期坚持

推动欠发达地区乡镇经济实现超常规发展，尤其需要长期坚持才能奏效。持续不断地培育有利于经济超常规发展的人文精神；持续不断地开展招商引资和推进项目建设；持续不断地扩大产业规模和尽快形成产业竞争力。

（五）和谐稳定

要成功地推动欠发达地区乡镇经济实现超常规发展，就必须把可能由此引起的种种社会矛盾控制在一定范围之内。为此，秦安县要不断探索完善创建“平安秦安”、“和谐秦安”的联动防控长效机制。

四、欠发达地区乡镇经济发展的路径选择

欠发达地区乡镇经济发展要依靠进一步解放思想和科技带动来实现。我们要按照“争项目、种果树、铺地膜、修梯田、搞养殖、抓劳务”的思路合理规划，扬长避短，发挥地域、人文优势。发展优势农业、做强做大工业、扩大提升服务业水平和发展旅游业，创建经济发达、乡风文明、和谐宜居的新农村。

（一）科学统揽整体推进是欠发达地区乡镇经济发展的前提

作为欠发达地区，县域、乡镇经济与发达地区的差距不仅局限于经济领域，更是全方位的。因此，必须科学统揽，实施整体推进战略，要根据各地特色，统筹经济社会和谐发展，努力营造良好的经济社会环境。要突出重点城镇建设，形成良性的城市支撑要素和集聚作用，引导乡镇企业向县城、城镇集中，加快农村劳动力向非农产业和城镇转移。坚持构筑发展载体，优选、做大重点发展产业。要根据县域、乡镇实际，科学定位重点发展产业，集中资源优势扶植重点产业，延伸产业链，发挥产业带动作用。要着力推进城乡一体化，突破体制障碍，强化统筹协调，坚持一体规划，加速城乡一体化进程。

（二）打造特色产业是欠发达地区乡镇经济发展的支撑

打造特色产业，关键要站在西部大开发和统筹关中—天水经济区的高度上，通过发挥自身比较优势，选准特色，确立主导产业，实行重点开发，在资源优势中培育地方特色，就秦安来讲，就是要按照打造陇东南区域大中城市产业聚集基地的发展定位来推进产业发展。在工业上，以何川工业园区为典型，通过优势产业的引进配套和产业链条的延伸，培育一批主业突出、核心竞争力强的龙头企业，大力发展乡镇企业，争取使工业经济对地方财政贡献率达50%以上。在农业上，按照“一乡一业，一村一品”的思路，大力发展现代农业，打造更多的农业品牌，如“中国名特优经济林桃之乡”、“中国花椒之乡”等。在第三产业上，通过借景、借势、借力发展第三产业，与中心城区错位发展餐饮业，立足深厚的人文资源携手西安、宝鸡、天水历史名城带动发展旅游业，配套发展相关服务业，进一步扩大对消费群体的“分流”、“截流”效应，把秦安建设成为天水乃至关中—天水经济开发区中的“现代休闲之都”。

（三）激活民营经济是欠发达地区乡镇经济发展的根本

要积极鼓励民营经济与外资的有机嫁接，使政府主导的招商引资工作尽快转变为民营企业自发的引资行为，努力增加外资经济的比重，实现“两轮”驱动经济增长新格局。就乡镇经济发展现状来讲，秦安应着力从四个方面推动民营经济的发展。一要放得更开。凡是法律、法规没有明令禁止的行业，就应允许各类民间资本进入和经营。二要服务更优。将本地民营企业与外来企业同等对待，同时使之享受国有、集体企业同等政策待遇。充分发挥行政审批服务中心的功能，完善行政职能运行机制，开辟绿色通道，做到投资前后服务一个样，项目大小服务一个样，内资外资服务一个样。三要注重扶持。采取政府资助、民间参与、企业出资的方式，建立创业担保基金和风险基金，着力扶持发展一批具有行业领先能力的民营企业。四要加强引导。在产业导向上，引导民营经济顺应国家产业政策有序发展；在经营方式上，引导民营企业合法经营、照章纳税、公开竞争；在企业管理上，引导民营企业由家族式管理向现代化管理转变，促进民营经济上规模、上档次。

（四）统筹财税收支是欠发达地区乡镇经济发展的关键

要把发展乡镇经济与实现财税增收有机统一起来，促进乡镇经济社会的全面协调发展。一要强化税收征管。要认真用好预算外资金，严格实行收支两条线，确保资金落到实处。二要积极培植税源。要以招商引资为突破口，全力抓大项目、产业群的发展；以特色农业、专业乡镇为基础，形成产业链，带动种植业、加工业、流通业的发展；以资本运作为关键，扶持区内企业发展，将一些条件成熟的企业培植上市，筹集资金滚动发展。三要完善国民收入分配结构。要落实兑现财政支农资金高于财政增长的法定增长政策，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，综合运用税收、贴息、补助等多种经济杠杆，鼓励和引导各种社会资本投向农业和农村，不断增强财政资金的吸附功能。

（五）良好优越的发展环境是欠发达地区乡镇经济发展的保证

要着力营造勤政和谐的政治环境、公道正派的用人环境、健康向上的舆论环境、重商亲商的社会环境、诚信友爱的信用环境和平等公正的法制环境，千方百计让企业引得来、留得住、做得大、出成果。

总之，立足农业、发展工业、提高服务业是欠发达地区乡镇经济发展的中心环节，是欠发达地区乡镇经济发展的必由之路。我们要站在统筹城乡经济科学协调可持续发展的高度上立足实地、艰苦创业，着力发展现代农业，破解三农难题，向农业现代化、农村城镇化、总体工业化的道路前进。

第三十二期乡镇干部培训班

安小强　秦安县王甫乡政府

赵蕊霞　秦安县叶堡乡政府

指导老师：张成贵　经济学教研室副主任、副教授