天水国有企业改革调研成果

关于天水市国有企业改革的调研

国有企业改革一直是我国经济体制改革的中心环节。天水是全国的老工业基地之一，在计划经济体制下，天水的国有企业为国家和地方经济发展作出了重要的贡献。改革开放以来，受冗员众多、包袱沉重、设备老化、机制不活、地理位置偏僻、思想观念落后等因素制约，天水的工业经济发展一度处在相对落后的境地，许多企业处于停产、半停产甚至亏损状态。为解决国企面临的问题，天水市按照“扶优放小，多式改制，紧扣产权，优化结构”的总体改革思路，通过兼并破产、优化重组、股份制、股合制改造，租赁托管、分离分立等多种有效形式，进行了改革，尤其是2001年起，又开展了以产权制度和劳动用工制度为核心的新一轮国企改革，一批改制重组企业通过改革，甩掉了包袱，焕发了生机，成为地方工业经济的生力军。因此，研究天水市国有企业改革问题具有很强的现实意义。

一、天水市国有企业改革的现状

从2001年开始，天水市按照党的十五届四中全会对国有企业实施战略性调整，有进有退、有所为有所不为的精神，遵循国家和省上一系列有关加快企业改革发展的政策、法规和措施，在充分汲取天水市“九五”国企改革工作及学习借鉴外地深化企业改革成功经验的基础上，开展了以产权制度和劳动用工制度为核心的新一轮国企改革。全市先后进入新一轮国企改革的市属企业和省属下划企业共463户，涉及工业、商贸流通、交通运输、经营性粮食、供销和城建等领域，总资产60.88亿元，总负债60.56亿元，职工10.31万人。到2009年底，新一轮国企改革工作基本完成。

（一）新一轮国有企业改革的特点

1.措施完善，规范操作。按照国家和省上相关政策法规，在深入调研论证的基础上，制定了《天水市深化企业改革实施方案》和《天水市国有企业破产工作实施意见》（市委发[2001]49号），2003年11月，22户省属企业下划后，根据这些企业的实际情况又制定了《天水市省属下划工业企业深化改革实施意见》（市委发[2004]12号），市深化企业改革领导小组先后以《会议纪要》的形式出台规范性文件28份，形成了一套比较完善的政策体系。

2.严格把关，确保质量。在新一轮改革中，天水市高度重视改革程序设置及全过程的监控，严把了“六个关口”，即：方案制定关，资产审计评估关，职工安置关，产权转让关，破产补助资金使用关和督查落实关。

（二）通过破产重组，解决了困扰企业发展的五大难题，取得了突出的成效

1.解决了困扰企业发展的“五大难题”

一是解决了国有企业几十年形成的巨额债务问题。在天水市29户大中型国有工业企业的破产重组中，共核销各类债务约33.39亿元。债务的核销，既减轻企业负担，又使各金融机构的不良贷款率大幅下降。

二是解决了涉及职工切身利益的各类拖欠问题。破产的29户工业企业涉及职工4.54万人，共支付职工各项安置费用18.36亿元，其中支付拖欠养老金、失业金、医疗保险金、住房公积金及拖欠工资和集资款等各种职工安置费用6.56亿元。

三是通过多种渠道妥善分流安置职工。29户破产重组企业共妥善分流安置职工4.54万人。

四是解决了企业办社会问题。在新一轮国企改革中，天水市将26所企业所办的九年义务制学校整建制移交地方政府管理，涉及教职工2009人；将企业的供水、供电、供暖尽可能与生产经营相分离，按照市场化方式运作。

五是解决了制约企业发展的机制问题。通过国企改革，破旧立新，实现机制创新，推动了管理创新和技术创新。

2.取得的成效

一是推动了国企职工思想观念的大转变。通过广泛宣传，反复培训，国有企业广大职工对深化改革从不理解到理解，从理解到支持，从支持到积极主动地参与，从而形成了齐心协力搞改革的合力，使企业职工增强了市场意识，减轻了对企业的依赖心理。

二是推进了全市经济结构的战略性调整。通过深化改革，实现了一批企业做大做强，一批企业做精做专，一批企业退二进三，非公经济不断壮大。改制的463户国有集体企业中，除50户关闭、12户改制为国有参股的股份制公司外，其余401户全部退出国有序列成为非公有制企业，加大了非公有制经济比例，产生了一大批机制活、发展后劲足的非公企业，有力地促进了非公有制经济发展。

三是推动了企业机制创新。重组企业严格按照《公司法》和现代企业制度的要求，完善法人治理结构，积极吸引外来投资；鼓励经营者持股、管理和技术骨干参股、员工自愿入股；同时对经营状况好的企业保留了8%～20%的国有股。通过这场机制上的根本变革，企业的经营理念、管理思维和管理方式发生了根本性变化，为加快发展奠定了良好基础。

四是推动了社会保险事业的发展。在新一轮国企改革中，破产重组企业以现金形式清偿历史形成的各种社保费用2.4亿多元，全市绝大部分改制企业恢复和建立了住房公积金和医疗保险制度。

五是减轻了企业负担，经济运行速度和质量明显提高。全市规模以上工业企业2002年开始盈利，扭转了长达十年的亏损局面，主要经济指标连续七年保持了两位数增长。2009年全市规模以上工业企业完成增加值47.5亿元，是2000年9.6亿元的4.95倍；实现销售收入92.17亿元，是2000年24.97亿元的3.69倍。规模以上工业企业职工收入也从改制前的人均年收入不到4500元，增长到2009年的人均年收入19400多元。2009年天水市大口径财政收入35.83亿元，是2000年6.39亿元的5.61倍。

二、天水市国有企业改革中存在的主要问题

（一）破产重组企业“三供”改造压力十分巨大

目前，天水市破产重组的工业企业职工家属区的“三供”（供水、供电、供暖）要与生产区彻底分离难度很大。由于破产补助资金的严重不足，大部分破产后的重组企业继续管理着家属区的供水、供电、供暖，每年补贴高达3100多万元，严重制约了重组企业的发展，也给国企改制工作留下了隐患。

（二）退休人员社会化管理和退休人员死亡后遗属的抚恤费问题

按照有关政策规定，企业改制破产后，退休人员的社保费由社保部门支付，管理应移交当地社区实行社会化管理。但由于天水市社区建设相对滞后，目前还没有能力整体承担退休人员的管理，致使改制破产企业的退休人员全部由重组企业代管。

在企业改制破产职工安置过程中，对原国有企业负担的遗属抚恤费按政策给予预留落实，但对于企业改制破产后死亡的退休职工其遗属的抚恤费用，按照有关社保政策规定，社保部门不予承担，而企业改制时又没有预留这部分费用，造成新出现的退休职工遗属的抚恤费失去了承担主体。

（三）厂办大集体企业至今仍未改制(www.xing528.com)

由于厂办大集体企业为独立经营、自负盈亏、自我承担民事责任的经济实体，具有独立的法人资格，依据国家政策性破产的有关规定，不能捆绑到主办国有企业一起打包破产。因此，在国有企业实施政策性破产过程中，厂办大集体企业没有纳入破产范围，职工没有安置。

（四）重组企业法人治理结构不完善和股权结构不合理的问题

绝大多数重组企业是在原国有企业领导班子整体受让原国有企业破产资产的基础上组建的，客观讲，符合现代企业制度的法人治理结构还没有完全建立，股权结构也呈现出两个极端，或者高度集中，或者过于分散。主要原因是组建重组公司时没有引入或者很少引入企业以外的投资者，造成股权设置过于单一，或者出现了股权平均化的现象。

（五）国有资本合理流动、保值增值的平台没有搭建，国有资本投资收益的主体缺失，破产关闭企业职工及家属区的托管没有平台

目前天水市国有资产监督管理机构是政府特设机构，授权代表政府履行国有出资人职责，其性质属于政府公共管理部门，而非企业法人，无法直接承担企业的法律责任，也不可能直接参与企业的经营活动。

（六）破产重组企业主动走出去寻找优强企业进行产权重组，实现优势互补，做强做大的积极性不高

一是原国企班子成员在受让破产企业资产时普遍存在资金短缺的问题，造成了重组企业在开局之初就面临资金困难的先天性不足。他们期望通过一段时间的恢复性生产经营，改善资金状况后再去寻求产权重组，以避免产权重组后丧失话语权，没有从企业发展的高度认识寻求引进战略合作者的重要性。二是重组企业高管层对老企业充满感情，对战略合作的前景缺乏信心，担心合作方在处理国企改革遗留问题方面条件苛刻，会损害职工的切身利益。三是个别重组企业存在“小富即安”思想，盲目排外，家族式管理的苗头显现。

三、对策建议

（一）完善法人治理结构

一是规范企业内部组织体系。明确而合理地配置公司股东会、董事会、监事会、经理人员和其他利益相关者之间的权力、责任和利益，从而形成其有效的制衡关系。严格按《公司法》构建权责明确的管理体系。健全董事会制度，优化董事会结构和功能，完善董事会决策程序，保持董事会独立。健全监事会制度，完善监督机制，优化成员结构，强化监督意识职能，充分发挥监督职能。二是减少董事会与经理层成员交叉任职。按照所有权和经营权分离的原则，董事会成员与经理、副经理不能高度重合，逐步减少董事长和总经理“一肩挑”的情况，保证制衡和监督约束机制的有效运作。三是建立有效的激励约束机制。解决好出资人与经理人的关系，通过股权、薪酬等物质激励和精神激励相结合的方式，建立对经营管理人员较为科学的激励机制，建立和完善企业内部管理控制系统，加强对经营管理人员的监管约束。四是理顺新、老“三会”关系，加强民主监督。推动企业党委会成员和董事会、经理班子成员“双向进入、交叉任职”。发挥好职代会、工会的作用，让职工参与企业管理，发挥民主监督作用。

（二）调整优化股权结构

一是设置岗位股和风险股。调动经营者积极性。设置一定比例的岗位股和风险股，对经营管理人员和核心技术骨干进行激励与约束，能够促使其勤勉经营。二是将国有控股、参股企业国有股分红转增为国有股本。三是与期权行权同比例增加国有股份额。按照“利益共享、分险共担”的原则在风险股、岗位股期权行权时，按1:1的比例增设岗位股、风险股作为国有股，增加国有股份额。四是引入法人股，推动股权多元化。通过引入外部优强企业法人股作为战略投资者，推动本地企业法人间互相持股，实现企业股权结构多元化。五是推动股权适度集中。在平等、自愿的前提下，通过股权转让，推动股权适度向经营管理者集中，解决持股人过多、股权分散的问题。六是解决部分企业存在的空置股本问题。对于空置股本，按一定比例将空置股本配置到股东名下或整体出售给战略投资者，落实相应的责权利。

（三）尽快组建国有资产经营公司，解决国企改革中的实际问题，实现国有资产收益最大化

一是按照市场规则进行国有资本运营，实现对企业国有股权管理、运营，剥离和处置企业不良金融债务。二是要盘活企业存量经营性国有资产和土地资产，整合处置已改制企业剥离的非经营性国有资产，采取租赁、转让、拍卖等多种形式，实现国有资产的保值增值。三是围绕全市工业经济发展战略，通过与其他资本联合，实施战略投资，引导、培育、壮大支柱产业和完善产业链。四是通过直接贷款、发行企业债券以及利用存量国有资产为其他企业提供担保等形式，为全市重点工业项目融资，为全市工业企业发展筹措资金。五是对破产关闭企业职工和家属区进行托管，确保稳定过渡。

（四）通过产权重组，实现资本的优化组合，提升企业竞争实力和技术创新能力

一是紧紧抓住天水市实施“工业强市”和“关中—天水经济区”发展战略的历史机遇，加强与经济区内兄弟城市在装备制造业领域的战略重组，把项目建设作为优化企业产权结构和促进企业快速发展的有效途径,全方位、多层次、多渠道争取项目，积极寻求新的合作。二是支持企业通过资本市场融资的办法将自身的资源优势转化为资本优势，再将资本优势转化为产业优势。引导条件较为成熟的企业选择合适的上市方式，实现国有资产增值最大化，促进企业快速发展。三是重视本地破产重组企业间的产权重组，实现低成本扩张，完善产业链，拉动地方企业共同发展，进而解决破产企业部分资产闲置和职工安置困难的问题，维护社会和谐稳定。

（五）尽快实现改制企业退休人员社会化管理

改制企业退休人员的社会化管理与天水市目前的社区容纳管理能力有一定差距，需要一个过程，但退休人员的管理职责暂时由重组企业承担也只是权宜之计。只有加大社区建设力度，提高社区容纳管理水平，尽快让改制企业退休人员实现社会化管理，才是减轻重组企业负担的当务之急。企业退休人员死亡后遗属的抚恤费，按照权利与义务对等原则，在国家没有出台明确的政策之前，由改制重组企业负担，是现实的选择，也是合理的选择。

（六）维护企业的稳定

一是要通过全市企业改制“回头看”工作，督促企业兑现落实涉及职工切身利益的各项政策，从根本上消除改制过程中因政策落实不到位而引发的矛盾。二是加大宣传力度，采取多种形式，深入讲解政策，疏导职工情绪，尽力消除不稳定因素。三是加大矛盾纠纷排查力度，畅通信息渠道，制定防范和处理职工异常集体上访和群体性突发事件的工作预案。超前工作，预防为主，把重大隐患问题下沉到基层，化解到基层，消灭在基层。四是企业主管部门要认真接待、受理、承办各类来信来访和市委、市政府交办的信访案件，真正做到责任不推诿、困难不回避、矛盾不上交，全力维护企业和社会的稳定。

第二十三期中青年干部培训班

杨建成　天水市财政局

梁晓丽　天水市政府办公室

成红梅　天水市电大

指导教师：徐淑芳　工商与公共管理教研室主任、副教授