天水城市公共基础设施建设问题及对策

天水市城市公共基础设施建设存在的问题及对策

随着城市经济社会的快速发展，城市公共基础设施在城市发展中的地位和作用越来越突出，作为城市公共基础产业，不仅是城市经济社会发展的生产基础和生活基础，也是城市综合竞争力和促进城市经济社会全面发展的重要因素。由于受社会认识和经济发展水平等方面的制约，天水市公共设施滞后和需求增长过快的矛盾日益突显，加上欠完善的经济文化环境，城市化水平低，严重制约了城市功能建设与完善，影响了天水市经济社会持续快速健康发展。如何建设、运营好城市公共设施建设是我们需要认真研究的课题之一。

一、天水市城市基础设施建设情况概述

1985年天水地改市以来，城市基础设施建设得到了较大发展。“七五”期间完成了天水市城市总体规划，五年总投资6000多万元用于城市基础设施建设；“八五”期间城市基础设施建设总投资5.3亿元，是整个“七五”期间城市基础设施建设的9倍，实施各类大型工程项目50多个；“九五”期间，全社会固定资产投资达到81.5亿元，城市基础设施投资为10亿左右，是整个“八五”期间的1.8倍。“十五”期间，天水市市区共实施基础设施建设重点项目72项，建成了一批城市骨架工程和标志性工程，城市基础设施建设完成投资15.8亿元，是整个“八五”期间的基础设施建设总投资5.3亿元的3倍多。“十一五”城市基础设施建设围绕创建全国园林城市、环保模范城市、卫生城市和争创全国文明城市，将城区面积由44平方公里扩大到56平方公里，人口达到60万，成为陇海兰新线上的大城市和最佳宜居城市，符合建设“关中—天水经济带”的区域发展战略要求，大力发展公路、铁路、民航相互配套，通畅快捷的立体交通体系建设的基础上，提升中心城市功能。“十一五”期间预计完成天宝和天定高速公路建设，以及天宝高速公路城区过境段和省道部分路段改造建设工程；完成西十里和马跑泉长途客运站、七里墩公交总站和调度站等站点建设；完成天水军民合用机场建设，以及力争开工建设天水至平凉支线铁路，作好天水至阳平关支线建设的前期工作等。这将提升天水的区位交通条件，为天水经济社会发展带来契机。为了提升城市功能，形成两区相向、东西延伸、南北拓展的发展格局，加快垃圾无害化处理、管输天然气、城区供水管道网改造等基础设施建设步伐。

二、天水市城市基础设施建设中存在的主要问题

（一）城市基础设施建设规划的前瞻性不到位

随着天水市城市经济社会发展和城市化进程不断推进，城市基础设施建设力度进一步加大。但是由于资金限制、城市规划和城市建设规划上的滞后和实施条件的制约，带来了建设上的无序和盲目，导致城市中心地带设施密度高、开发过度，基础设施承载能力不足，压力过大，拥挤不堪，空气污染严重；而非城市中心地带建设落后，开发不足，甚至存在空白，城市空间布局不合理，不能有效发挥对城市经济社会发展的促进作用。

（二）城市基础设施建设项目评价存在缺陷

一是城市基础设施建设项目前期可行性论证存在一定的缺陷。主要有：可行性研究中估算数据可靠性不足；项目审批部门审核不严谨；工程技术设计落后，变更较多。二是建设过程中和完工后的考评常常被忽视。在项目评价中存在一些共性问题，往往只要论证可行，作出了投资决策，只要实施决策方案进行施工建设就行了，建设过程中和完工后的考评常常被忽视。

（三）城市基础设施建设投融资机制存在缺陷

一是城市市政公用设施维护建设投资与实际需求存在极大差距；二是投资主体和融资渠道单一的情况未能改变。三是城市建设投融资管理体制改革不到位，管理效率不高，影响了投融资机制运行效率。

（四）城市基础设施建设中的运营管理机制存在缺陷

天水市作为落后地区，市场化运营效率低下，影响了建设资源的有效配置。一是现行的运营机制依然是政府主导型机制为主，市场化运营机制为辅的形式；二是运营效率低下；三是基础设施建设行政管理机制存在缺陷；四是项目管理模式陈旧；五是城市基础设施运营和维护方式落后。

三、天水市城市基础设施建设的对策

从区域经济发展的角度来讲，天水市与关中—天水经济区的西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川、杨凌等城市的基础设施建设水平相差甚远，甚至影响关中—天水经济区战略的实施。为此，天水市应该加大投资力度，继续推进城市基础设施建设，完善城市功能。(www.xing528.com)

（一）提高规划水平，完善经济社会发展条件

一是按照天水市经济发展规律和人口自然增长规律，进一步核实城市区域和城市人口规模，人口密度，城市建设可用地资源和建成区面积，电力、水、燃气供应，污水与垃圾处理，环境治理等指标，分析落实原军用机场搬迁的情况所带来的对城市人口、空间、结构布局等不同的影响，并做好用地预留与控制；考虑城市市政基础设施与周边向市区外延伸衔接和协调发展，以及关中—天水经济区的统筹发展对天水市城市综合服务功能、辐射功能、联动功能的要求；充分考虑和以前规划的衔接和兼容；充分考虑天水市旧城区的现状及问题，明确城区更新与改造的规划要求、历史街区、历史文化遗迹的保护，提出改善城区生产、生活环境的规划控制要求，包括城区人口容量的控制，基础设施的改造，建筑密度、容积率、日照等人居环境的要求，开发建设中的拆建比等控制指标；充分估算基础设施构成及能力，合理规划城市布局，结合天水的实际以适度超前的意识，使城市基础设施保持不低于经济增长速度，对未来城市建设做出规划安排，力争使规划既有协同性、前瞻性和可行性。二是突出特色，改变城市风貌。充分挖掘天水市在历史文化、地域、产业、环境等方面的特色，并体现在公共建设中，将形成天水市独有的城市类型和风格。要对城市规划格局、建设风貌进行进一步研究，加强古民居等文化遗产、工业遗产的保护；在南北山绿化治理和籍河环境综合治理已取得成效的基础上，对山体、坡地进行适度建设与开发，实现山、水、城的有机结合，以达到丰富城市景观特色的目的。

（二）完善城市基础设施建设投融资机制

为实施天水市“以制造业、物流业及旅游产业为发展重点的陇东南地区中心城市”的战略目标，必须加大投资力度，提高城市基础设施水平。一是完善城市公共财政体系，保障财政性投资。要根据城市基础设施建设项目设施的性质作出相应的财政预算，可以借助财政投资、补贴、补助、低息、贴息、参股、财政偿债基金等方式，充分发挥启动、引导、协调和支撑作用。对不具有竞争性的准经营性项目，政府主要给予项目启动的资金支持；对非经营的基础性、公益性项目，政府必须进行财政投资，但投资方式不是原来的无偿拨款，而是按指定用途给予专项补助；对收不抵支的经营性项目，利用补贴等形式予以财政支持。二是建立多元化投融资机制，全面筹集资金。一是积极争取国际组织、世界银行、外国政府的贷款、捐赠和援助性贷款，投资与一些民生性基础设施建设；积极争取外国企业、个人合作建设经营性基础设施项目，共享收益，共担风险。二是提高资本运作水平，在资本市场以项目公司或投资公司的名义进行直接融资，加大直接融资的比例，改善融资结构。三是不断完善房地产开发与城市经营一体化运作机制，以城市经营的土地使用权利的附属责任或者城市公用设施的经营权、广告权、冠名权等城市经营权利为平台和条件，要求房地产开发商必须承担周遍各种必要的市政公用设施的投资兴建和经营，来弥补城市基础设施建设的不足。三是加大立项的前期研究开发工作，积极争取国家投资。天水市政府以及相关部门要通力合作，在城市基础设施建设更要方面要积极响应国家投资导向，不失时机调查研究和谋划开发一批能够显著改善城市基础设施条件的建设项目和区域发展的重点项目，快速作好项目前期研究、论证设计工作，抓住机遇，积极申请国家投资立项，并以大项目支撑和带动整个城市经济社会发展，使天水市城市优势和潜力有效激发，实现跨越式发展。

（三）完善基础设施建设中决策与建设机制

一是完善项目评价与决策机制。首先，完善项目评价体系。天水市作为落后地区面临经济增长和公平分配的双重目标，目前项目分配效果不公平情况严重，为此应对现有的城市基础设施项目评价体系中补充项目分配效果指标，以体现社会公平原则。其次，完善建设项目的科学民主决策机制。要建立科学民主的建设项目决策程序和计划编制程序，同时建立运用调查、倾听、公众议会、试验和一系列的如意见箱、公告制度、听政制度、专家咨询制度、项目评估等民主参与决策制度，为社会公众提供意愿集中和表达的合法途径，最大限度地避免发生不公正、不合理的项目决策，最大限度调动社会力量对基础设施建设投资、设计委托、物资采购等全过程进行监督。二是完善项目建设中的协调机制，确保正常运作。政府部门、城投公司、财政、发展计划、建管中心、规划建设、国土资源、国资、金融机构、主管单位、指挥部、乡镇等部门建立密切联系机制。在项目调研审批立项、投融资计划的审批、财政的还款承诺、国有资产运作、征地拆迁安置等方面，都需要紧密联系、配合和协调。为此相关部门单位要安排专人负责协调联系，建立定期会议制度，及时沟通、传递信息，确保项目建设顺利进行。三是完善项目建设中的监督机制，保证资金安全和工程质量，提高管理水平。第一，加强人大监督，履行人大民主监督职能。加强政府监督，对融资来源、投资方向、投资数量以及建设质量进行全面监督。第二，强化金融监督。金融机构跟踪项目贷款使用情况，发现贷款风险应及时向政府反馈信息，防范信贷风险。第三，加强行业管理。主管部门加强对投资项目的监督和管理，严格按照基本建设操作程序开展工作。第四，加强法律监督。不断完善城市基础设施建设和管理法规法律，使得城市基础设施建设整个过程必须有法可依，违法必究，才能防范腐败工程和豆腐渣工程的出现。第五，重视发挥社会舆论监督。对于基础设施建设中权利寻租、工程质量、违规管理等问题，发挥社会公民的舆论监督作用。此外，还可以培养社会公众的公共意识和社会公民意识，发动公众对政府基础设施建设工程进行有效监督，积极推进政府绩效管理。

（四）完善城市基础设施市场化经营管理机制

一是进一步推进城市基础设施商业化经营。由政府提供公共服务不等于必须由政府生产，比如电力运输、机场设施、城市管道网络、污水及垃圾处理准经营性和非经营性设施和服务，在建立相应的收费机制或财政补贴机制及有效的市场管制下，提高了其商品化程度，亦可以通过商业化经营机制由私人部门经营，为市场主体参与经营竞争创造条件。其中政府建立完善收费机制、财政补贴机制，以及进行有效的市场监管成为商业化经营的核心问题，这也是政府“市场规制”职能的具体体现，是现代政府职责履行水平的体现。天水市政府应不断完善经营性城市基础设施收费价格改革的相关政策、相关配套政策和法律法规，以及价格听政制度等，同时加强市场管制力度，包括基础设施建设进入管制、价格管制、服务质量管制，为城市基础设施商业化经营依法有序的进行提供政策法规保证。二是选择有效的市场化经营管理具体方式。要实现城市基础设施经营的市场化，还必须选择有效的市场化经营管理的实现方式，在城市基础设施行业建立稳定的、具有持续发展能力的激励与竞争机制。目前我国广为推行的经营管理实现方式按照市场化程度的高低分为经营业绩协议、管理合同、服务承包合同、租赁合同、特许经营、企业私有化等具体形式，政府根据情况进行合理选择。三是构建公民社会，提高基础设施运营管理效率。首先，创造性开展文明素质工程。倡导热爱家乡、爱护公共设施、共建和谐天水和美好家园的市民精神，提高市民素质，转变一些不良习气和破坏性行为习惯。其次，大力发展公民社会组织。创造性地发展公民社会组织，尤其是发挥志愿性的城市环保和卫生组织作用，提高公民自治能力和素质，形成社会公众共同维护、监督管理城市的良好风尚。

第二十三期中青年干部培训班

赵志雄　天水市广电局

苏中豹　天水日报社

哈福海　天水市委办公室

指导教师：王　道　天水市委党校副校长、副教授