一、天水市社会救助体系建设的现状
天水市现辖2区5县，113个乡镇，2505个村委会，10个街道办事处，103个社区居委会。2009年末总人口357.2万人，全市现有各类救助对象71.64万人，其中长期需要社会救助的困难群众37.74万人（城市低保对象10.9万人，农村低保对象25.24万人，农村五保对象1.6万人），因灾、因病返贫的困难群众和因灾需要救助的灾民年平均30万多人，临时救助对象8.4万人。
天水市社会救助体系建设起步于1998年。之前，社会救助工作主要以临时救助、农村自然灾害救助和农村五保供养为主。1998年天水市建立并实施了城镇居民最低生活保障制度，2005年城乡医疗救助制度在全市实施，2006年农村居民最低生活保障制度经过试点，取得经验后在全市实施。同时，农村居民危房改造、农村敬老院改扩建等社会救助制度相继实施。
（一）城市低保
1998年开始实施时，秦州、麦积两区低保标准月人均100元，其他五县月人均80元，保障对象2012户6340人，占非农人口42.15万人的1.5%，年发放保障补助金345.18万元，经过5次提标扩面，至2009年底，保障标准秦州、麦积两区月人均190元，其他五县月人均152元。保障对象44495户109030人，占非农人口的10.45%，年发放补助金13479.9万元。
（二）农村低保
起初保障标准年人均纯收入600元，全市只有17138户63000人纳入了农村低保，月人均补差额为15.74元。2007年、2009年进行了两次提标扩面，截至2009年底，全市纳入农村低保的人数达69624户252400人，月人均补差额为50元。
（三）城乡医疗救助
实施后，累计救助患病困难群众31.4万人次，发放救助资金6292万元。
（四）农村五保供养
2006年，新的《农村五保供养条例》颁布后，供养标准每人每年1452元，2009年提高为每人每年2046元，年发放农村五保供养资金3296.5万元。为了提高农村五保对象的集中休养率，在已有69所农村敬老院的基础上，新建和改扩建农村敬老院14所，建设“五保家园”85处。
二、当前天水市社会救助体系建设中存在的问题
(一)关于实行“广覆盖”的问题
作为法定救助制度，应该是面向社会全体成员的，所有的社会成员一旦陷入困难境地就应无一例外地得到社会救助。天水市是农业大市，农业人口占全市人口的70%以上。按全市目前农民年人均收入850元的保障标准计算，尚有20万人未能纳入保障范围。临时救助资金不足，难以满足特殊困难群体的救助需求。近年来，市财政每年列支临时救助资金10万元，根据近3年的统计，每年到市民政局寻求临时救助的特殊困难群众平均为3632人，人均救助资金27.5元。
（二）关于救助工作的组织体系问题
确保一定数量的社会救助管理机构及其相应的工作人员是做好社会救助工作的基础和前提。目前天水市县（区）级民政部门有的成立了低保办公室，有的县社会救助工作由救灾救济股或低保股负责，有的股只有一个人，很难高质量完成工作任务。乡镇只有一名民政助理员，要负责全乡所有的民政工作，村委会没有专门的工作人员，社会救助工作质量和效率难以保证。
（三）关于救助的工作手段问题
社会救助工作实行信息化、电子化、网络化管理，是提高社会救助管理工作水平和效率的重要手段。目前天水市的城乡社会救助大量的基础工作都要在街道、社区和乡镇、村社等基层完成，但基层的工作条件较差，村上基本没有办公自动化设备，少数乡镇、社区只有一台计算机，更没有相应的工作软件，《审核审批表》和各项统计报表都靠手工填报，工作效率低。
（四）关于救助对象家庭收入核算问题
救助对象的家庭收入核算是否准确，关系到救助对象能否合理确定，救助结果是否公平、公正。在当前救助标准政策的框架下，社会救助工作的公正公平、分类救助、动态管理的有效实施将是一个长期的、艰苦的过程。由于现阶段城乡居民的收入来源比较广泛，现行收入核定制度不完善，核算办法不科学，操作性不强，救助对象的实际收入特别是隐性收入很难掌握，家庭收入核实不准，给救助工作造成了一定的难度。
（五）关于动态管理的问题
下岗、失业、疾病等原因造成生活困难应该得到政府的救助，可这些困难是暂时的，当低保对象摆脱困境后，就应该退出低保范围，但就目前低保工作的运行机制而言，没有一个最长享受低保的时间限制，退出机制反应慢是一个普遍现象。此外，受某些因素的影响，群众的思想觉悟不高，当家庭收入提高，生活好转后不能主动提出退保，存在“保进去吃到底”的依赖思想。(www.xing528.com)
三、进一步完善天水市社会救助体系建设的对策
（一）不断规范城市居民最低生活保障制度
1.坚持“四个必须”和“三个核实”原则。“四个必须”即必须深入到保障对象家庭，和保障对象本人见面，了解其家庭成员、作、收入和生活现状；必须和社区主任及邻居见面，听取群众意见，广泛了解保障对象家庭的真实情况；在职职工、下岗、离岗和离退休人员必须要有工作单位和劳动社会保障等有关部门发放工资及基本生活费的原始证明，以便准确计算家庭收入；有劳动能力的人员必须要如实反映自己的收入情况和日常活动情况。“三个核实”即核实户口所在地是否和居住地一致；核实共同生活的家庭成员是否和《户口本》一致；核实本人申报的家庭收入是否和调查了解到的家庭收入一致。
2.严把低保“入口”，理顺低保“出口”。遵循属地管理的原则，坚持“一道门进入”，严格执行社区居委会、街道、县区民政局三级联审制度。凡是申请城市低保的所有居民，都必须在户口所在地，以家庭为单位，由户主向社区居委会提出书面申请，社区居委会调查，街道办事处审核，最后由县区民政局审批，登记造册，建立档案。这期间，三级组织都要做相应的核实调查。加强动态管理，分别不同类型的保障对象进行定期核查，掌握入保人员的增减变化，做到保障对象有出有进，补助资金有高有低。同时，积极推行“限期保障”和“保障承诺”制度，申请人员在批准享受低保时，要根据劳动能力，就业条件，家庭经济基础，身体状况，写出书面保证，承诺在几个月后，自食其力，退出低保，促其就业。
3.坚持分类施保原则。认真贯彻执行中央和省上关于“分类施保”的政策，根据低保对象的具体情况，科学分类，形成有一定灵活性和针对性的低保标准和实际补差体系。对低保对象中的“三无人员”、患大病重病、严重残疾、高龄老人及父母均为下岗职工的学生本人等特殊困难群众给予重点保证，低保补助资金在原补差的基础上增加保障标准的10%～20%。
4.坚持推行公示和民主监督制度。在工作中，对所有低保对象“一把尺子衡量”，“一碗水端平”，坚持把低保政策、低保条件、保障标准和低保对象向社会公布，接受群众监督，广泛征求群众意见，各街道和社区成立低保民主评议小组，建立民主评议会议记录，确定固定的低保公示栏，向社会公开审查结果，同时公布举报电话和业务主管部门。在确定低保对象的过程中，必须进行两次集体民主评议和三次张榜公布，保证低保工作的公开、公平、公正。还可以聘请人大代表、政协委员为低保监督员，专门负责监督城市居民最低生活保障工作，保证城市低保工作的规范化，制度化。
（二）不断完善农村居民最低生活保障制度
1.科学测算收入、准确界定低保对象。由于农村家庭经营收入类别繁杂，价格按地域高低不一，因此在家庭收入的具体计算上，应本着宜粗不宜细的原则，制定一个科学的量化标准（比如农作物的地域亩产量、扶养费支出比例等），根据当地的实际情况分类进行匡算，但必须计算纯收入。如种植、养殖、加工等收入的计算，应以总收入减去种养加过程的投入费用，才能计算出实际收入。
2.适时提高保障标准。农村低保标准应依据农村居民基本生活（包括吃、穿、住、医、教等）必需品的实际需求及各级政府财政实际承受能力等因素确定，并结合本地经济发展水平和生活水平及物价指数的变化不断调整，由当地政府予以公布。保障标准既不宜过低也不宜过高，确定过低保障不了贫困群众的基本生活，确定过高政府财力又难以承受，也易助长人的惰性，助长不劳而获的思想。所以，农村低保标准要实行科学化管理，不断缩小保障水平与农村贫困群众的实际生活需求之间的差距，缩小贫富差距和城乡差别。
3.切实落实农村低保专项资金。随着经济的发展和财政收入的增加，各级财政均应适时调整财政支出结构，不断增加低保资金预算，增长幅度应与经济发展增幅同步，并可以考虑从福利彩票公益金中安排一定数额资金作为低保资金或工作经费。另外，为使低保资金能尽快地落实到低保对象手中，每年年初下拨低保补助资金，到下一年年初再根据上年实际发生额进行冲抵。低保资金在发放方式上实行社会化发放，由县级财政部门根据同级民政部门提出的发放名单和金额，以财政涉农资金“一折通”“一册明”的方式直接发放到户。
4.进一步规范申请、审核、审批程序。借鉴城市低保的工作经验，严格执行村、乡两级的民主评议和张榜公示制度，加大监督力度，确保工作透明、公正。坚持动态管理，每年按照工作程序对保障对象重新进行一次审核审批，至少要进行1～2次清理核查，使生活好转的退出低保，将生活困难符合低保条件的纳入保障范围，做到应保尽保，应退尽退。
（三）进一步落实农村五保供养政策
全面落实国务院《农村五保供养工作条例》和《甘肃省农村五保供养办法》，将符合五保供养条件的农村居民全部纳入供养范围。各级政府要根据当地农村居民平均生活消费支出水平的提高，适时调整农村五保供养标准，严格按标准落实五保对象的供养资金，足月足额发放到位。要按照因地制宜，讲求实效的原则，进一步加强农村五保供养服务设施建设，坚持政府主导、社会参与、新建、改扩建并举，以县（区）和乡镇为基本单位，建设一批布局合理、设施配套、功能完善、管理规范、服务优良的农村五保供养服务设施，鼓励有条件的敬老院大力发展院办经济，实现五保对象老有所养、住有所居、居有所管。同时，创新服务保障模式，多方筹集资金，依村兴建“五保家园”，迎合老年人恋乡土的心理特征，使五保老人离家不离村，离户不离土，在本乡本土得到休养。
（四）进一步完善医疗救助制度
一是修改或制定城乡群众医疗救助实施办法，取消救助的起付线和病种限制，扩大医疗救助范围，提高救助比例，简化结算手续，根据救助对象家庭的实际情况突破救助的封顶线。二是做好有机衔接，加强科学管理。建立和完善医疗救助与新型农村合作医疗和城市居民医疗保险制度紧密衔接的管理体制和运行机制。在横向上，民政、卫生、劳动保障、财政等部门协调配合，相互支持，保障运转顺畅；在纵向上，建立县区民政局—乡镇（街道）—村委会（社区）—定点医院四级医疗救助管理体系，做到“参合”、“救助”一条龙，实现医疗保障制度的有效衔接和紧密结合。三是要采取高效快捷、灵活多样的救助方式。针对救助对象遍布城乡、情况千差万别的实际，不仅要采取参保救助、门诊救助、住院救助、大病救助，而且还要采用关怀救助、慈善救助等方式，全方位、多层次、广渠道实施救助。在救助形式上既有住院救助，又有门诊救助；在救助时段上既有医前救助，又有医中救助，还有医后救助；在救助资金的分配上，既有按比例救助，又有突破比例的定额救助。灵活多样的施救方式，满足不同救助对象的医疗需求。
（五）建立和推进临时救助制度
要研究制定《天水市城乡居民临时救助办法》，完善临时救助制度，对在城乡居民最低生活保障和其他专项救助制度覆盖范围之外，家庭人均收入略高于当地低保标准，由于临时性、突发性等原因造成基本生活出现暂时困难的家庭，和虽然已纳入城乡低保和其他专项救助，但由于临时性、突发性等原因造成基本生活出现暂时较大困难的家庭给予临时救助。要合理确定临时救助对象、救助形式、救助标准、资金预算、监督检查和管理，充分发挥临时救助制度的补充作用。
第二十三期中青年干部培训班
秦定明 天水市民政局
柳红果 天水市卫生局
李菊霞 麦积区麦积镇
指导教师：徐淑芳 工商与公共管理教研室主任、副教授
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