麦积区农村土地征用信访问题的思考

对麦积区农村土地征用信访问题的思考

随着麦积区小城镇建设力度的加大，以及关中—天水经济区的启动实施，该区近郊乡镇川地陆续被国家有偿征用，涌现出土地征用补偿纠纷，引发农民不断上访。为了使小城镇建设顺利进行并最大限度地减少农民上访，维护改革、发展、稳定的良好局面，有必要对农村土地征用补偿纠纷引发农民上访问题进行讨论和思考，并通过掌握其特点，分析其成因，从加强宣传教育，提高干部和群众的素质入手，进一步完善土地征用政策、明确征地和补偿程序，逐步建立失地农民长效保障机制，不断创新征地补偿安置模式的方法，化解安置补偿纠纷，减少土地征用信访问题的发生。

一、麦积区农村土地征用信访问题的基本情况和特点

近几年，花牛、马跑泉、社棠、甘泉等乡镇的川地及道路两边的土地陆续被国家有偿征用，随之形成国家、失地农民、土地使用者三者之间的利益关系，三者之间的关系如果处理不好，将必然导致其中弱势一方（往往是征地对象）的利益受损，形成社会不稳定因素，群众不断上访影响到全市经济社会又好又快发展。

1.从信访的内容看，信访人集中反映的焦点问题是自认为土地补偿标准偏低，其利益严重受损。一是反映其被征土地每亩应补偿30万元，即使扣除已经过去的十年承包期，剩余20年承包期也应予补偿20万元。二是共同反映现有补偿标准已实施多年，近几年物价上涨较快，而补偿标准并未随物价上涨而上涨。

2.从信访的性质看，农村征地信访问题的实质是被征地农民失去了唯一的生产要素和生活保障后，对将来生活产生忧虑感，寻求政府提供行政救济的民生问题。

3.从信访的方式看，大多数土地征用信访案件是由20至30人组成的大型群体，越级至市、区政府重复上访。

4.从信访的对象看，一是有关部门对征地信息公布不及时、政策不透明；二是群众没有参与权；三是干部作风不正，为小集体谋取私利。

5.从矛盾纠纷的调处难度看，其土地纠纷往往体现了农村各类矛盾纠纷的综合因素，有反映利益受损希望维护权益的，有反映征地主管部门行政行为不规范要求依法行政的，有反映干群关系紧张要求更换村组干部的，有反映承包合同纠纷和宅基地纠纷及兄弟分家姐妹出嫁后家庭内部成员土地分配不均要求重新调整土地等问题。这些矛盾虽然由征地引起，但其成因复杂，个人的诉求不一致，甚至有些诉求相互矛盾，解决矛盾纠纷依据的政策法规又不完善，加之个人对政策的理解和接受程度不一致，因此，土地征地安置补偿纠纷的化解难度非常大。

二、麦积区农村土地征用信访问题产生的原因

引起农村土地征用信访问题的原因较多，归纳起来有以下三个方面。

（一）不完善、不公平的政策因素是产生征地矛盾纠纷并引起农村土地征用信访问题的主要原因

1999年1月《土地管理法》就征用土地补偿标准做了相应调整，补偿标准最大上调到30倍，同时规定，国务院根据社会经济发展水平，在特殊情况下可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补偿费标准。2004年11月，国土资源部又发布了《完善征地补偿制度指导意见》，规定要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。从以上政策、法律法规及司法解释看，法规不系统、政策不配套、做法不具体、责任不明确。例如《土地管理法》确定的征地的最低补偿标准是“保持原有生活水平”，这本身体现了不科学的发展观念。为什么就没有人想着“必须随着当地经济的发展而相应提高”呢？土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”似乎这30倍肯定能保持原有生活水平，如果不能又怎么办？这“不低于原有生活水平”由谁来界定，谁又有权向省、自治区、直辖市人民政府报批申请增加土地补偿费和安置补助费，又由谁来“保障被征地农民长远生计”。由于政策原因，在土地征用中出现以下问题。

1.土地价值被扭曲。从土地所有权出让价格高于土地补偿若干倍就说明土地的补偿费仅是土地价值中极小一部分。

2.计价方式混乱导致补偿标准一刀切。评估时全国各省也没有一个参照标准，农民要求以每块地不同的作物为基础进行评估，而征地部门为了简单方便，以全乡镇主产作物正常的产量和价格补偿，形成一刀切。这样个别地域条件好、土地质量高、但人均耕地面积少的村组农户其利益必然受损严重。

3.安置补偿标准多年不变。全省现行的征地补偿标准已实施6年。而补偿标准一直未变。

4.安置补偿的方式单一造成隐忧。法律、法规规定土地征用的安置可以使用土地使用权转让、安排社会保障费用、招工安置、迁队并队或农转非、货币安置后自谋职业等安置补偿方式，但在现实操作中，往往采用单一的货币补偿安置方式。但是，多数农民不知道如何用这些补偿款项产生收益，不考虑自谋职业，有的大搞宅基地建设，购置豪华家具、电器，甚至个别人参与堵博肆意挥霍。货币安置虽然解决了征地问题，但为将来出现征地“后遗症”留下隐忧。

5.征地补偿程序不规范。第一，征地补偿的政策、信息不透明。第二、征地对象参与程序不完善，在制订安置补偿方案时无权提出建议和意见，缺乏一定的话语权。第三补偿费争议解决渠道不畅。法律规定对土地安置补偿争议纠纷由当地县级人民政府协调解决，协调解决不成功时，由批准征用土地的人民政府裁决，现实中，省、市人民政府不可能调解县区土地争议纠纷，即使进行裁决或调解，也是运动员兼任裁判员，其结果可想而知，当被征地对象不服补偿标准的调解或裁决结果时，人民法院不予受理。因此当地农民必然寻求信访途径解决征地纠纷。

（二）征地相关部门工作人员对矛盾纠纷不重视，处理不及时，解决不彻底也是形成农村征地信访问题极其重要的主观原因

在征地过程中，由于种种原因，容易形成三种普遍矛盾。第一、当有关部门的工作人员面对群众的质疑和质询时，不能耐心细致地解释政策，公布信息，因此形成征地对象与征地有关部门单位工作人员之间的矛盾。第二，个别乡镇、村组干部以各种借口截留公用面积补偿款及机动地补偿款，形成村民与乡镇、村组干部之间的矛盾。第三，即使最终由村民来分配此款，但由于各村各户自然人口、户籍人口、承包地人口三者数字往往不一致，村民往往从谋求个人利益最大化的目的出发，对分配标准依据什么人口为基础争执不下，形成村民之间的矛盾。此三种矛盾一直伴随着征地工作的全过程。但是，有关部门和单位对此矛盾视而不见，不能很好地解释有关政策，将职责范围内的事推给镇政府，而镇政府有关工作人员将矛盾上交给领导，如果领导不能及时处理，妥善解决或者处理不彻底，必然形成越级上访、重复上访。(www.xing528.com)

（三）被征地农民维权意识增强但法制观念淡薄是形成土地征用信访问题不容忽视的客观因素

农民对耕地的保护意识非常强烈，寸土必争，维权意识越来越强烈。但因其大多数失地农民文化素质不高，对政策理解不透彻，法律知识匮乏，没有依法维权的法制观念。不知道用合法的方式来表达诉求，维护自身权益，采用堵门、堵路、堵塞办公室等非常过激的方式方法，给社会造成不良影响。

三、预防和解决土地征用信访问题的思路和对策

（一）加强宣传教育，提高干部和群众的素质

首先要加强对工作人员的教育和培训。教育土地执法人员和乡镇工作人员强化全心全意为人民服务的宗旨意识，依法执政的工作理念和维护全区社会稳定的责任感。通过培训使其掌握必要的法律知识，提高政策理论水平，确保在征地过程中做到依法有序地开展工作。二是要加强对征地对象的宣传教育工作。给征地对象做好政策解释工作，使其理解征用土地服务于公共利益，支援国家重大经济建设，让他们提高法制意识，采取合法的维权渠道，表达诉求。

（二）完善土地征用政策，明确征地和补偿程序

政策、法规的制定和完善不是基层干部的职责和权限，但可以通过对政策研究分析后提出改进建议。

1.提高并及时更新补偿标准。制定合理的补偿标准形成机制，保障土地补偿价格符合市场规律。建议以市场导向为基础，根据土地的不同用途，将土地以产出为基础计算的补偿价与地域区位价值相结合，综合制定合理的补偿标准。同时，对制定的土地补偿标准要定期更新，以适应物价的上涨。

2.明确土地征用安置补偿的程序。从维护农民权益和规范政府行为出发，把好被征地农民补偿安置关，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权。

3.公开村级财务。要公布公用面积和机动地补偿款的财务，防止某些干部暗箱操作，私自截留。

（三）建立失地农民长效保障机制，消除养老问题后顾之忧

必须要重视失地农民的生活保障，建立失地农民的长效保障机制。首先，应由市、区两级政府设立失地农民保障资金专户，为征地农民建立养老金制度，凡因政府统一征地而失去土地的农民，都被纳入该保障范围。资金的来源首先从该土地收益中按比例划拨，作为公用账户。将原来由国家发放的安置补偿费用。由政府按一个统一标准拨入被征地农民社会保障资金专户，作为个人账户。当征地对象达到一定的条件（如女性年满55周岁，男性年满60周岁）时，政府每月发给一定的养老补助费，直至死亡。第二，建立失地农民医疗保障制度。失地农民医疗保障基金个人交纳的部分，由政府一次性从其社会保障资金专户中直接支付。第三，建立失地农民就业保障制度。政府将失地农民纳入城镇就业体系，在劳动年龄段内的被征地农民，政府免费提供职业技能培训，促进就业。

（四）创新征地补偿安置模式，合理分配土地收益

根据失地农民的实际需要，将不同的安置方式组合在一起，形成优势互补，供其自愿选择。实施“货币补偿+社会保障+就业服务”；“住房保障+社会保险”；“住房保障＋社会保险＋就业安置（服务）”；“货币补偿＋社会保障＋就业安置＋农民长期收益补偿”等，以满足了失地农民各自的实际需要，确保了农民失地后生活水平仍然有所增长。也可尝试探索非农建设用地使用权入市流转。允许集体土地使用权进入有形土地市场进行交易，实行有偿、有限期流转。合理确定农民合理的土地收益分配比例，切实维护集体土地所有者、使用者的合法权利。

第二十三期中青年干部培训班

都良宝　麦积区信访局　　　　　　　

王维云　甘谷县食品药品监督局　　　

谢军梅　甘谷县人口与计划生育局　　

指导教师：常有有　法学教研室副教授