多党合作制度在中国的发展

试论我国多党合作制度的发展

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度（简称多党合作制）已经度过了40多个春秋。在这40多年里，既有辉煌灿烂的成就，也有坎坷曲折的经历。正确认识这段历史，将有助于我们更好地坚持和完善共产党领导、多党合作这一有中国特色的政党制度。本文拟就新中国成立以来我国多党合作制发展的历史作一简要的回顾和评析。

新中国成立40多年来，我国的多党合作制大体经历了三个发展阶段。

第一阶段：从1949年9月中国人民政治协商会议召开到1956年社会主义改造基本完成，这是多党合作制形成并稳步发展的时期。这一时期又分为两个小阶段，其一是1954年以前政协全体会议代行人民代表大会职权的阶段；其二是1954年第一届全国人民代表大会召开和第一部《中华人民共和国宪法》颁布之后。

第二阶段：从1957年反右派斗争开始到1976年“文化大革命”结束，这是多党合作制遭受严重破坏、在曲折中艰难发展的时期。严格说来，这一时期也可区分为两个不同的阶段，即“文化大革命”前的近10年和“文化大革命”爆发后的10年。

第三阶段：从1978年底中共十一届三中全会召开至今，这是多党合作制取得新的发展并日益制度化、规范化的时期。在第二和第三阶段之间，即“文化大革命”结束至中共十一届三中全会召开之前，曾经历了约两年的政治上的徘徊时期。在此期间，民主党派工作和人民政协等方面的活动开始得到恢复并逐步向正常化发展。这可以看作是从“文化大革命”中多党合作的基本停滞状态向新的历史时期多党合作的新发展之间的一个较为短暂的过渡阶段。从大的方面看，它一般归在第三阶段。

一

从1949年新中国成立到1956年社会主义改造基本完成，我国的政权是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，由工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级四个民主阶级参加的人民民主专政的政权。这个政权具有联合政府的性质，也具有统一战线的性质。这一时期国家的中心任务是恢复和发展国民经济，通过对生产资料私有制的社会主义改造，完成从新民主主义向社会主义的过渡。围绕这一中心任务，多党合作制作为国家的上层建筑的重要组成部分，发挥了重要的、积极的作用。同时，这个制度本身在当时的条件下也获得了稳步发展。其发展主要表现在以下几个方面：

（1）从民主党派、无党派人士参加国家政权的情况看。

新中国成立以后，共产党成为执政党，各民主党派成为接受共产党领导、与共产党通力合作的参政党。各民主党派的代表人物和无党派民主人士广泛参加了中央和地方各级人民政权，充分体现了共和国初创时期人民政权的联合政府性质和统一战线性质。有关这方面的详细情况，本文不拟赘述，从表9—1、表9—2中可略窥一斑。

表9—1　中央人民政府中非中共人士任职情况（1949年）

表9—2　第一届全国人大和国务院中非中共人士主要任职情况（1954年）

（2）从政治协商的广度和深度看。

共产党同各民主党派、无党派人士就国家大政方针和重大社会问题等进行政治协商，是我国多党合作制的一个重要特征；人民政协则是履行政治协商职能的基本组织形式。尤其在1949年至1954年，由于政协代行人大职权，人民政协在我国政治生活中占有特殊重要的地位。这一时期，中央人民政府的重要工作报告和决议、议案等，都要经政协会议讨论通过，然后再由政府公布、执行。例如，1950年6月召开的政协第一届全国委员会第二次会议，讨论通过了《中华人民共和国土地改革法（草案）》和国徽图案；1951年10月，政协一届三次会议讨论通过了关于抗美援朝的决议；人民政协还参与了第一部中华人民共和国宪法草案的起草；等等。

（3）从多党合作形式的多样性看。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立以后，共产党同各民主党派、无党派民主人士之间的合作，不仅通过共同参加国家政权和举行政治协商会议等方式来实现，而且还逐步建立了“双周座谈会”、“协商座谈会”和“最高国务会议”等形式。

双周座谈会是新中国成立初期建立起来的中共与各民主党派、无党派民主人士和各人民团体进行政治协商的一种重要形式。它是根据1950年3月政协全国委员会工作会议第一次会议决定设立的。它一般由政协出面组织。从1950年4月召开第一次座谈会到1954年6月，共举行会议55次；1954年6月以后至1957年11月活动中断；1957年12月双周座谈会恢复，1958年4月又中断；1960年2月再次恢复，至1966年7月“文化大革命”开始，双周座谈会活动完全停止。

协商座谈会，即中共与各民主党派、无党派民主人士的座谈会，是由中共召集，着重就党的方针政策、国家大事、国内外形势和党派关系等问题同各民主党派和无党派民主人士进行民主协商、通报情况、沟通思想。从1950年6月到1956年，共举行13次会议；1957年至“文化大革命”前也举行多次；“文化大革命”期间一度中断，但未完全废止，1971年12月和1973年分别举行过两次。

最高国务会议是1954年根据宪法规定而设立的。它本身是一种国家最高行政会议，但从统一战线、多党合作的角度看，同时具有政治协商的性质，是共产党与民主党派、无党派民主人士合作共事的一种重要形式。从1954年10月至1957年，共举行13次最高国务会议；1958年至1964年举行7次，1964年以后这种形式不再存在。

（4）从民主党派的自身建设看。

民主党派的自身建设主要包括思想政治建设和组织建设两个方面。新中国成立初期，为了与共产党领导的多党合作制的建立和发展相适应，各民主党派都分别开展了这两方面的工作。中国人民政治协商会议第一次全体会议闭幕以后，各民主党派纷纷召开了代表大会、代表会议或中央全会，在各自通过的党章或会议决议中明确宣布接受中国共产党领导，以《中国人民政治协商会议共同纲领》为各个党派自己的纲领，各民主党派的政治面貌为之一新，并由此为其组织建设（包括组织整顿和组织发展）奠定了政治基础。在组织建设方面，新中国成立时，全国民主党派总人数约有两万，较大的党派（如民盟）有五六千人，较小的党派（如九三学社）才百人上下。经过一段时间的组织整顿，各民主党派明确了各自的组织发展范围和联系对象，有的党派解决了原先存在的组织不纯的现象。在中国共产党的帮助下，各民主党派的组织发展工作均取得较大进展，到1957年上半年，八个民主党派成员总数已超过十万，其中，民革、民盟和民建的成员总数分别超过两万人。

（5）从“长期共存，互相监督”方针的提出看。

1956年社会主义改造基本完成，是我国社会发展的一个重要的里程碑，也是我国多党合作制及各民主党派自身发展的一个新起点。我国的各民主党派，就其阶级属性而言，在1956年以前大体上都属于民族资产阶级或小资产阶级的政党。随着社会主义改造的完成，由于它们原先赖以存在的阶级基础发生了变化，因而其自身性质也随之改变，即随着民族资产阶级和小资产阶级的成员转变为社会主义劳动者的一部分，各民主党派也将变成这部分劳动者的政党。值此之际，毛泽东在正确认识我国的具体历史条件、我国民主党派的特点和总结建国以来多党合作实践的基础上，于1956年4月在《论十大关系》一文中首次提出了共产党要与民主党派“长期共存，互相监督”的方针。其后不久，中共八大第一次以党的文件的形式把这一方针确定下来。1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中对八字方针又作了具体阐述。中共八大的召开和“长期共存，互相监督”方针的制定，标志着我国的多党合作制度在社会主义条件下进一步确立和完善起来。

二

从1957年下半年反右派斗争开始，我国的多党合作制进入了一个长达近20年的曲折发展的阶段。

社会主义改造基本完成，毛泽东发表《关于正确处理人民内部矛盾的问题》以后，中共于1957年4月发起了整风运动。为了切实搞好党内整风，中共中央主席毛泽东于4月底亲自邀约各民主党派负责人举行座谈会，请民主党派帮助共产党整风。应该说，毛泽东的初衷是好的，但是，在整风运动开始以后，当民主党派和无党派民主人士向共产党提出尖锐批评意见，特别是当极少数人借机向党向社会主义发起进攻时，毛泽东同志便渐渐失去冷静，错误地估计了形势，在整风运动刚开始一个多月以后便转而发动了反右派斗争，并使之严重扩大化。在1957年的反右派斗争中，全国共划了49万多名右派分子，加上后来的“补课”、“深挖”，右派分子共达55万余人，其中民主党派、无党派民主人士占了相当数量，如民盟达6000余人，农工民主党1200多人，民建3000多人。反右派斗争扩大化的错误，严重危害了民主党派的发展，损害了民主党派的声誉，挫伤了民主党派的政治积极性，从而使共产党领导的多党合作制受到非常不利的影响。(www.xing528.com)

1958年，在“左”倾思想的支配下，各民主党派内部被迫开展了整风，并且搬用了当时社会主义经济建设中的“大跃进”、“高速度”、“高指标”等做法，试图通过整风掀起一个自我改造的运动，来一个自我改造的大竞赛，在立场上和思想上来一个“大跃进”。1959年庐山会议以后，毛泽东提出不要在党外搞“反右倾”运动，民主党派同共产党的关系渐趋和缓。自1959年末开始，各民主党派运用“神仙会”和风细雨的方式，以解决政治思想方面存在的问题，达到自我改造的目的。1961年，中共中央统战部检查了统战系统的政策落实情况，改善了同党外人士的合作共事关系。1962年，周恩来在全国人大二届三次会议上重申了中国共产党一贯推行同民主党派“长期共存，互相监督”的方针。1963年至1965年，各民主党派的工作主要是围绕爱国主义、国际主义和社会主义的教育，进一步改造政治立场和世界观。

在“文化大革命”前的几年里，共产党同民主党派的关系虽然不像1957年那样紧张，但由于当时阶级斗争扩大化的错误理论的指导，多党合作制还是受到了相当大的影响。当时的“合作”，实际上主要是共产党帮助改造民主党派，而民主党派对共产党的监督则几乎谈不上。“文化大革命”爆发以后，由于“左”的指导思想完全占据了统治地位，党和国家的政治生活极度混乱，各民主党派组织和人民政协被迫关门封印，共产党领导的多党合作制随之基本陷于名存实亡的境地。

从多党合作制的角度考察，1957年至1976年的这段历史是比较苍白的，有些方面甚至是不堪回首的。然而正因为如此，要正确对待和把握这段历史却不那么容易。对于这一阶段多党合作制的认识，笔者试提出以下几点看法：

第一，该阶段的多党合作制是在曲折中发展，而非完全中止或被废除。

从1957年到1976年，这近20年中多党合作制的发展是不平衡的。其中，“文化大革命”前的一段时间大大不同于“文化大革命”10年。虽然前“文化大革命”时期多党合作已几经曲折，但曲折中之发展、困顿中之前进还是显而易见的。这方面的情况这里毋庸赘述。关键的问题是，即使“文化大革命”期间各民主党派一度停止办公、停止活动，共产党同民主党派的合作基本上名存实亡，但多党合作作为我国一项政治制度却始终没有被正式取消。之所以如此，这是与毛泽东对民主党派和多党合作的基本态度分不开的。从1966年国庆节到70年代初，毛泽东曾在不同场合多次申明政协还是要的，民主党派还是要的。周恩来等根据毛泽东的指示精神，审时度势，在异常复杂、困难的条件下，克服重重阻力，设法保护了一大批民主党派领导人和知名人士，并努力促使各民主党派和政协机关于70年代初恢复办公、恢复活动。1973年10月，叶剑英、邓颖超受中共中央委托，邀集各民主党派和无党派爱国人士，协商第四届全国人民代表大会的代表名单，恢复了作为多党合作重要标志的民主协商的优良传统。1975年1月，第四届全国人民代表大会在北京召开。周恩来在《政府工作报告》中强调了坚持统一战线在社会主义历史阶段的重要性，明确提出要“进一步发展工人阶级领导的以工农联盟为基础的包括爱国民主党派爱国侨胞和港澳同胞的革命统一战线”，如此等等。这些都说明，尽管这一阶段，尤其“文化大革命”期间，多党合作遭受巨大挫折、受到严重破坏，但它作为一项政治制度毕竟保留下来了，从而也为今后的发展保留了一定的基础。

第二，该阶段多党合作制所受的挫折只是整个国家政治生活遭受破坏的一个方面。

从1957年到1976年，整个国家的政治生活都处在极不正常的状态之中。这时，遭受挫折的并不仅仅是各民主党派以及多党合作制度。尤其“文化大革命”，众所周知首要的“革命”的任务是“揪党内走资派”，而不是把矛头指向党外。可以认为，“文化大革命”是首先给执政党，因而给整个国家、整个民族带来灾难性后果的严重内乱，民主党派的损失则属于“城门失火，殃及池鱼”。香港的一家杂志后来曾评论道：“……‘文革’祸起，天下大乱，中共自顾不暇，早将各民主党派丢在一边，而红卫兵一声喝令，各民主党派被迫关门封印，尽管如此，犹未能逃过‘造反’的灾殃。”这一评述是有一定道理的。这种情况也恰恰表明，各民主党派与执政的共产党是共患难、同命运的。

第三，各民主党派在极其困难的情况下都经受了严峻的考验。

我国各民主党派在新中国成立以后的前进道路上，先后越过了两关，经历了三次重大考验。第一关是解放初期的土地改革，主要是割断同封建主义的某些联系，划清民主主义同封建主义的界限；第二关是土改完成以后的社会主义改造，主要是割断同资本主义所有制的关系，划清社会主义同资本主义的界限。在中国共产党的领导和帮助下，各民主党派都顺利越过了这两关。1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，它们又经历了三次重大考验：第一次是1957年反右派斗争严重扩大化的考验；第二次是1959年至1961年国民经济暂时困难时期的考验；第三次，也是最大的一次，是10年“文化大革命”的考验。这三次考验都发生在1957年至1976年间。我们说这一阶段多党合作制是在曲折中发展，其曲折性就与民主党派自身发展的曲折经历相联系。在这三次重大的历史考验中，各民主党派虽屡遭冲击、蒙受冤屈，但却没有动摇它们接受共产党领导和走社会主义道路的信念，而是与共产党风雨同舟、患难与共，从而为新时期多党合作的恢复和发展保持了重要的政治基础。

三

中共十一届三中全会以后，我国进入了以经济建设为中心的新的历史时期，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也进入了一个新的历史发展阶段。10多年来，多党合作不管在理论上、政策上还是在实践上，都取得了巨大进展。概括起来，在理论政策方面的发展主要表现在四个方面。

（1）充分肯定了各民主党派的进步和变化，根据国内阶级状况的根本变化，确认各民主党派已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是以社会主义劳动者为主体的、为社会主义服务的政党。

1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议开幕词中首次对民主党派性质作出重新规定，指出我国各民主党派“已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”。1986年，中共中央在批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》中，把民主党派确认为“在中国共产党领导下，以社会主义劳动者为主体的、为社会主义服务的政党”，指出共产党与民主党派的关系“实质上是工人阶级先锋队同一部分社会主义劳动者政党的关系”。

（2）把“长期共存，互相监督”的八字方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针。

中国共产党同各民主党派合作的十六字方针，最初是由胡耀邦于1982年1月在全国统战工作会议上提出来的。他指出：共产党员要“同一切党外人士交朋友，并且从泛泛之交变成真朋友，进而达到肝胆相照、荣辱与共的关系”。同年9月，中共十二大正式提出：“我们党要继续坚持‘长期共存，互相监督’、‘肝胆相照，荣辱与共’的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士、少数民族人士和宗教界爱国人士的合作。”十六字方针由此实际上已成为整个统一战线工作的基本方针。

（3）明确了民主党派的参政党地位，确定了共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，把坚持和完善这项制度作为我国政治体制改革的一项重要内容。

1979年10月，邓小平在全国政协、中共中央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表的招待会上发表的讲话中指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”1986年，中共中央首次在文件中提出：“发展和完善多党派合作的政治制度，充分发挥民主党派的监督作用，是我国政治体制改革的重要内容之一。”1987年中共十三大重申了上述基本思想和精神。1989年底通过、1990年初公布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，第一次明确确定了民主党派的参政党地位，并提出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”。1991年以来，李鹏总理多次强调，进一步发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的作用是今后政治体制改革的方向之一。

（4）制定和公布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，全面阐述了多党合作的基本原则、基本内容、基本方针政策和措施。

1989年初，邓小平提议要专门拟定一个关于民主党派成员参政和履行监督职责的方案。根据邓小平的指示，中央随即成立了一个由各民主党派和全国人大常委会、国务院、全国政协以及中共中央组织部、宣传部、统战部等有关部门的同志组成的小组，经过近一年的深入研讨、反复修改，制定出了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。这个文件深刻总结了中国共产党和各民主党派长期合作的成功经验和优良传统，第一次系统阐述了有关多党合作的基本问题，标志共产党领导的多党合作进一步制度化、规范化。

从新时期多党合作的实践看，十几年来，各民主党派积极参政议政、投身于改革开放，围绕经济建设中心开展了各项服务活动，从而大大丰富了多党合作的内容，充分显示了中国特色的社会主义政党制度的优势。这方面取得的进步和成绩，也可以概括为以下几个主要的方面：

（1）民主党派参与国家大政方针及有关重大问题的协商和决策，仅从1989年6月中共十三届四中全会到1991年底的两年半时间里，各民主党派负责人和无党派人士参加中共中央和国务院举行的民主协商会、谈心会、座谈会就达33次。在这些会上，他们本着“肝胆相照、荣辱与共”的精神，就《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》等重大问题坦诚地提出了许多很好的意见和建议，受到中共中央和国务院的高度重视，有的已被采纳。

（2）民主党派参与国家事务管理、参加政府工作有了新发展。截至1992年3月，民主党派成员和无党派人士有540余人担任全国人大代表，700余人担任全国政协委员，1人担任最高人民法院副院长，9人担任国务院部委副部长，6人担任国务院直属局副局长，13人担任省、自治区、直辖市副省长、副主席、副市长、省长助理，7人担任计划单列市副市长，116人担任副厅（局）长，135人担任副市（州）长或副专员，1173人担任副县（区）长。此外，全国还有几千位民主党派成员担任特邀监察员、检察员、审计员、教育督导员、廉政监督员。担任上述职务的民主党派成员和无党派人士，在各自的工作岗位上，尽心尽职，在社会主义民主政治和经济建设中发挥了重要作用。

（3）民主党派积极开展调查研究，为国家和地区的建设提出不少有价值的意见和建议。其中，1991年各民主党派就提出重大建议12项，民革中央的《关于积极开发煤炭资源缓解能源危机的意见》，民盟中央的《关于建立黄河上游多民族经济开发区的建议》，民建中央的《关于当前商品流通领域中若干问题的建议》，民进中央的《关于切实贯彻〈义务教育法〉加强基础教育的几点建议》，农工民主党中央的《关于加强对毕节地区开发扶贫、生态建设试验区领导和重点扶持的建议》，致公党中央的《关于全面落实中华人民共和国归侨侨眷权益保护法的建议》，九三学社中央的《关于建立长江上游生态保护和资源开发区的建议》等，都是在调查研究的基础上经过反复论证后提出的，受到中共中央和国务院的重视，有的已被采纳，有的被批转有关方面研究参考。

（4）民主党派多形式地开展了社会办学、咨询服务、支边扶贫等工作。民主党派各级组织适应新时期经济建设的需要，发挥自身的智力优势，在积极推动广大成员做好本职工作的前提下，按照“实事求是，量力而行，拾遗补阙，讲求实效”的方针，开展了多领域、多层次、多渠道的社会服务性活动。这些年来，它们共举办各类学校1200余所，各类培训班16500多个，各种讲学、讲座约8000期次；成立咨询服务机构近2000个，完成咨询服务项目（内容包括经济、科技、教育、法律、医卫、文化等）约32000项；派出近30000人次，到150多个边疆少数民族地区和贫困地区，完成各类智力支边、扶贫项目23000项。各民主党派还利用广泛的社会联系积极参与对外经济、技术和文化交流活动，在引进资金、技术、人才和促进祖国统一等方面做出了较大成绩。

（5）民主党派在共产党支持下加强了自身建设。中共十一届三中全会以来，各民主党派在中共支持和帮助下，逐步健全和完善了各级领导班子和组织机构，发展了大批有学识、有专长、富有生气的新党员，到1990年底，各民主党派已由1978年的6.5万人发展到35万人，总人数增加了4倍多。为了搞好民主党派成员的培训，提高民主党派干部的思想、政治和业务素质，在中共各级党委和各级政府及有关部门的帮助下，全国成立了近80所社会主义学院或学校。这些学院、学校作为民主党派和无党派人士的联合党校，几年来培训了数以万计的民主党派干部，对促进参政党建设和多党合作起了很好的作用。

鉴往而知来。纵观上述多党合作的历程，其间有辉煌也有黯淡；有光明也有曲折；有困难更有希望。中共十一届三中全会以来的正确路线和举世瞩目的成就，预示了有中国特色的社会主义的美好前景，也预示了有中国特色的社会主义政党制度的光辉未来。

（原载《福建统战理论学刊》，1992（1））