协商民主与中国人民政协的研究成果

协商民主与人民政协

一、协商民主的含义和特征

20世纪90年代，西方政治学界兴起一种新的民主理论，即协商民主。从一般意义上理解，协商民主是与竞争性民主相对应的。它的兴起，既是对竞争性民主的一定程度的否定，也是对竞争性民主的一定程度的补充；既是民主理论、民主模式的一定程度的创新，也是古代协商理念的一定程度的复兴。协商民主的理念及其实践像民主本身一样古老，它可以追溯到古希腊时期——在古雅典城邦的民主制度如公民大会和五百人议事会^[1]中，就能够发现协商民主的成分。

那么，从现代意义上诠释，协商民主的含义是什么呢？我们知道，所谓协商，是指不同的行为主体为协调相互间的关系，共同商量以达成协议。协商存在于社会生活的各个领域，也广泛存在于政治生活特别是民主政治之中。这种协商体现在民主制度或民主形式上就是协商民主。在民主政体中，协商是决策的基础性环节，是一种决策前的讨论。协商民主就是在公共协商过程中，公民平等地参与讨论，自由、公开地表达意见，通过认真的、理性的思考和审视，达成共识，作出合理的选择，赋予立法和决策合法性的一种民主决策和治理形式。在这里，公共协商概念是协商民主理论的核心。所谓公共协商，就是政治共同体成员参与公共讨论和审视公共政策的过程。

作为一种民主形式，协商民主具有如下主要特征：

（1）合法性。在协商民主中，合法决策是所有人协商的结果，政治平等是协商民主的基本条件。在多数主张协商民主的人看来，协商民主是赋予立法和决策合法性的过程，协商民主能够促进决策的合法化。首先，所有受决策影响的利益相关者都平等地参与形成决策的过程，没有人具有超越任何其他人的优先性；其次，决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的，公共利益是他们的共同诉求，理性具有超越个体自我利益和局限的优势；最后，形成决策的讨论过程是一个说服而非强制的过程，协商的目的是达成共识而非强求一致。

（2）公开性。自由、公开的信息交流是协商民主的必要条件和重要特征。公开性能够使公民仔细审视协商过程，通过使支持政策的各种理由公开化，得以对这些政策的前提和含义提出疑问，对可能的矛盾或事实上的疏忽作出评析。公开性还能够阻止秘密的、幕后的政策协定，因为在公共协商中，任何政策建议都必须公开其理由和动机以寻求公众的支持。

（3）责任性。协商民主为公民的普遍的民主参与提供了可能，而参与协商使每一个参与者都会产生一种责任感。同时，协商民主由于使特定建议的来源和依据等公开化，因此公民就能够更好地确定支持特定政策的机构、政党和组织。协商民主还能够使公民看到个人利益与公共利益之间的联系，可以通过协商超越狭隘的个人利益以对公共政策作出理性的选择，从而增强集体责任感。这一点，如有的学者所言：协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。

（4）包容性。民主协商过程应当包容各种不同的利益、立场和价值。公共协商过程是包容性的，政治共同体中的每个成员在平等的基础上参与决策，少数也可以合理地影响未来的结果，不合理的、站不住脚的观点无法决定协商结果。协商决策使每个参与者都能够理解结果是怎样实现的，以及为什么如此，它可以使社会包容最大化。

应该指出，上述对协商民主的界定和对协商民主的主要特征的概括，很大程度上是源自目前理论界有关西方协商民主的一些主要观点和评介，由于不同的话语系统及其背景，尚不能完全涵盖和科学解析中国特色的协商民主，因而肯定不是十分准确和严密的。这样的界定和概括明显带有探讨的性质。这一方面是由于西方政治学界在对西方国家竞争性民主的反思过程中阐发的协商民主理论确实有一些值得我们思考和借鉴的地方；另一方面也是由于协商民主虽然事实上在我国已经有了较长时期的实践过程——至少在新中国成立时中共同各民主党派及各界人士协商建国即已树立了一个良好的协商民主的范例——然而把协商民主提升到国家政治体制的层面进行理论研究却还是近些年的事，简而言之，协商民主在理论上的探讨还只是刚刚破题，内中许多基本的问题我们尚处在萌芽之中，更何况我们的协商民主的实践亦远未成熟。

二、协商民主与人民政协的关系

人民政协，即中国人民政治协商会议的简称，这个组织的名称本身就含有协商，其主要职能之一也是政治协商，因此它理所当然属于协商民主的范畴。可以说，人民政协与协商民主具有天然的联系。

第一，从政协的性质看，人民政协除了作为最广泛的统一战线组织之外，还是多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬民主的重要形式。在一定意义上，它就是一个民主协商的机构。正如毛泽东早在1954年所明确指出的：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”^[2]

第二，从政协的组成看，人民政协包括了我国所有合法党派、各主要人民团体，以及各族各界的代表人物，而且它随着社会的发展进步不断调整其组成单位或界别。这种包容性体现了协商民主的特点。

第三，从政协的特征看，人民政协具有广泛代表性、党派合作性和民主协商性三个主要特征，这些特征也都符合协商民主的要求。通过这个联盟的组织和民主的平台，政协可以反映不同的诉求，可以集纳不同的意见，可以经过协商达成共识。

第四，从政协的主题看，团结和民主是人民政协的两大主题，这两大主题是相辅相成的。政协所展示的民主是统一战线范围的民主，是以批评、建议为主要形式的民主，是协商式的民主。在政协，一切工作和活动都要体现民主的精神，包括民主的程序、民主的方式、民主的作风、民主的氛围；所有参加者都是平等的、自由的，平等地参政议政，自由地发表意见。

第五，从政协的职能看，人民政协的主要职能是三项，但最基础的职能是政治协商。政治协商职能从人民政协诞生的第一天起就已经存在了。政治协商就是民主协商，其他两项职能都是在协商基础上发展起来的，都与协商密不可分。

第六，从政协委员的产生方式看，政协不同于人大，政协委员是按界别协商产生的，人大代表则是按地域选举产生的。政协常委会和政协领导人的产生虽然要经过选举程序，但其基础和起实质性作用的还是民主协商。

第七，从政协的活动方式看，人民政协由界别组成，根据界别的特点和要求开展活动，是政协履行职能的重要特色。在我国现行政治体制中，不管是执政的共产党还是作为参政党的各民主党派，在人民代表大会和国家行政机关，都不以党派名义开展活动。而人民政协则与此不同，参加政协的各党派、团体和界别，都可以以本党派、团体和界别的名义在政协大会上发表意见和主张，可以按界别提出提案，可以由界别自主开展调查研究和反映社情民意等活动。这种活动方式，寓民主于多党合作，有党派性而无党争，其实质还是协商式的。

第八，从政协在决策中的作用看，“中国共产党和各级政府就大政方针以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题，在决策之前和决策执行过程中在人民政协进行协商，广泛听取各方面意见，集思广益，这是中国共产党和各级政府实现决策科学化和民主化的重要环节”^[3]。这就是说，政协的协商在我国已纳入了决策程序。尽管这种协商还没有规范化，它在决策中的作用也没有完全实现，但其政策导向和制度要求却是明确的。

在我国，协商民主是一个相对宽泛的概念，党内民主有协商，人民代表大会有协商，政党制度有协商^[4]，基层民主也有协商，而人民政协的民主更以协商为基础和主要特征。人民政协所实行的民主协商方式，与其他民主形式相互依存和影响，在有中国特色的协商民主中具有特殊重要的地位和作用。这种民主协商方式，有助于充分吸纳各民主党派和无党派人士的意见，使共产党的领导作用和民主党派、无党派人士的参政议政作用同时得到发挥；有助于扩大公民的有序政治参与和拓宽群众发表意见的渠道，做到既尊重多数人的共同意愿又照顾少数人的合理要求；有助于在团结、稳定的前提下发扬民主，在发扬民主的过程中促进团结、稳定与和谐。

人民政协以协商为特征的民主具有鲜明的中国特色。如果与西方兴起的协商民主相比，二者既有相通之处也有重要区别。区别主要有四点：第一，从理论基础看，西方的协商民主是立足于西方政治文化、理论和实践而提出的一种民主决策和治理形式，我们的协商民主则是在马克思主义理论指导下、立足于中国政治文化和政治实践的一种民主形式；第二，从参与主体看，西方的协商民主强调参与者是全体公民，我们的协商民主的参与者则是各党派、团体和界别的代表人士^[5]；第三，从协商内容看，西方的协商民主侧重于公共行政和公共政策的协商，我们的协商民主则主要是就国家大政方针和有关国计民生的重大问题进行协商；第四，从公开程度看，西方的协商民主强调有关信息和内容的完全公开化，我们的协商民主在目前还只有一定的公开性。这些区别，有的是实质性的，但更多的是非实质性的，是不影响民主的性质的。我们所谈论或探讨的中国式的协商民主虽然不可能完全套用西方的模式，但同样作为协商民主，必然会有一些共性，有一些共同的规则，有一些共同的要求，有一些共同的规律性的东西，因此是可以互相学习和借鉴的。

三、政治协商的类型和政协的协商形式

在我国现行政治体制中，有两种类型的政治协商：一种是中国共产党和各民主党派之间的政治协商；另一种是人民政协的政治协商。二者都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。在前一种协商中，共产党和各民主党派都是协商的主体；在后一种协商即政协的协商中，政协则不是协商的主体，而是一种协商的场所或者说组织形式，是由各党派、各团体和各族各界的人士在政协进行协商。

政协的协商有哪些形式呢？1995年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》列了六种形式，即政协全国委员会的全体会议，常委会议，主席会议，专门委员会会议，常委专题座谈会和各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会。2006年通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》又进一步规定为八种形式：“政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。”这里提出的“政协党组受党委委托召开的座谈会”这一形式，早在1989年14号文件中就已有明确的规定：“中共召开民主党派、无党派人士座谈会……有的座谈会亦可委托中共全国政协党组举行。”这种形式十几年来虽然很少使用，但从履行职能的规范化的要求考虑，在新制定的文件中予以重新明确还是有意义的。(www.xing528.com)

内容决定形式，形式影响内容。协商形式的进一步规范，将有利于协商活动的进一步开展。现在所规定的八种形式，毫无疑问都很重要。不过，有的用得多些，有的用得少些；有的协商的成分多些，有的协商的成分少些；有的是专门协商问题的，有的并非每次都协商问题；有的协商是纳入决策程序的，有的协商不纳入决策程序。如何用好这些形式，直接影响到协商的效果和政协作用的发挥。如果用得不好，有些协商的形式就难免会变成形式上的协商。

政协的协商除了上述规定的几种形式外，历史上还存在过其他一些形式，比如说双周座谈会，其层次非常高，从1950年到1966年，一共召开过116次，当时除了政协的相关人员参加以外，中央人民政府的主要领导、政务院（国务院）的领导、各部委的领导、高检高法的领导都参加。而且，在1957年反右派斗争扩大化之前，中共和其他各民主党派都是作为一个党派轮流主持双周座谈会并参加其活动的。之后，情况有变，各党派平等、民主的气氛也就少了。再一种形式就是政协常委会与人大常委会举行联席会议，主要是第二届政协到第五届政协期间，这是较常使用的形式。另外还有在京的政协委员列席全国人大常委会会议（二届政协期间）、在京的政协常委列席全国人大的常委会会议（五届政协期间），还有人大代表、常委列席政协的会议，如1957年5月，政协第二届全国委员会常务委员会举行第四十一、四十二、四十三次会议讨论关于建立省级僮族自治区和回族自治区问题，全国人大常委、来京参加协商的广西代表团和甘肃代表团及其他有关人士列席会议。历史上的这些形式，主要依据当时的背景，有些肯定不再适合今天的情况，但其间有没有值得思考和总结的地方，似乎还需要研究。

除上述情况外，过去的一些文件中也有过一些好的规定而未能实行下来。如1955年1月17日《中共中央关于统一战线工作的指示》，在肯定中央“热情地重视政协”的同时，对加强地方政协工作也提出了明确的要求，指出：对于有关国家政治生活和统一战线的重大问题，特别是关于资本主义工商业的改造、人民代表大会代表和人民委员会委员的候选名单、政协地方委员会的各种名单等，应提到适当的会议上进行协商。这种对重大问题的协商会议每年至少要有四次，即平均每季有一次；此外还应有一些对若干个别问题的协商会议。中共中央作出这样的指示，是同当时对政协地位和作用的认识相一致的。按照50年代中央的一个说法，“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用”^[6]。这里的“上议院”是加了引号的，显然是一种比喻，但也确实表明了当时政协作用之重要。时移势易，今天的情况无疑与50年代有很大的不同，不可能一仍旧章，但以前文件中有些原则和精神应当说还是有借鉴意义的。

从近些年的情况看，中共中央对开展政治协商十分重视，而且有创新和发展。其中很重要的一点，就是八届全国政协以来，中共中央领导同志在每年政协大会期间都到委员小组参加座谈、讨论，与各界委员共商国是。可以认为，这是在政协进行政治协商的一种有实效、有深度和有良好社会影响的新形式，是对已有协商形式的重要发展。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对此予以充分的肯定，该文件规定：“党委和政府负责同志在政协全体会议期间参加讨论、共商国是和在政协常委会议期间通报情况、听取意见，应形成制度。”这种形式虽然没有和前述八种形式并列在一起讲，但却是非常有意义的、不可忽视的重要形式。此外，2005年7月和2006年9月，全国政协还先后召开了两次专题协商会，使政协履行政治协商职能的形式有了新的突破。特别是2006年的专题协商会，在总结2005年经验的基础上，会议议程中专门安排了互动单元，委员们同到会的国务院领导及有关部委负责同志进行互动交流，及时沟通情况，当面交换意见，进一步营造了民主协商、平等议事的氛围。这些形式的创新和发展，有力地推进了政协的协商，增进了协商的实效，促进了决策的科学化、民主化。

四、民主发展的目标模式及人民政协的走向

政治民主化是中国政治发展的主要目标，这一点已经成为人们的共识。但对于中国民主政治发展的具体目标模式问题，理论界有不同的认识。

有学者认为，世界上有三种基本的民主形式：一是选举民主，其特点是通过公正的投票并根据少数服从多数的原则，按照多数参选人的利益要求形成决议、法律或选出治理国家的人选及其政党；二是谈判民主，这是国际政治和许多国家的政治生活中常见的一种民主形式，其特点是通过谈判分配利益，以使各方都能对自己的利益要求得到相对满足；三是协商民主，其特点是在全社会范围内由公民平等地参与公共政策的决策，通过广泛的讨论和对话，达成共识或找到最大的共同点即共同利益，做出具有集体约束力的决策。我们实行的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建立的中国人民政治协商会议，就是协商民主的一种形式。在今后的民主政治建设中，“我们可以考虑从中国的实际情况出发，把选举民主、谈判民主和协商民主这三种形式有机地结合起来，更多地发挥协商民主的作用”^[7]。

也有学者把中国民主政治发展的目标模式概括为选举民主、协商民主和自由民主，认为我们的目标应当是建立混合民主政体，也就是选举民主、协商民主和自由民主相结合的体制。其中，建立在法制基础上的选举民主是混合民主政体的核心，协商民主是民主政治的重要形式，自由民主（宪政法治、有限政府、司法独立、媒体自由、权力制衡等）是民主政治的高级形式。^[8]

由此可以看出，不管对中国民主政治发展的目标模式有什么样的看法，但有一点是共同的，那就是普遍认同重视和加强协商民主的发展。应该说，发展协商民主，是与党提出的建设和谐社会的主张相适应的，是与社会主义市场经济的发展相适应的，是与社会结构和价值观念的多样性相适应的，也是与中国传统的政治文化相适应的。就政治文化而言，中国政治文化的核心价值之一是“和”。儒家崇尚“和为贵”，强调“和而不同”，把“和”视为政治的最高境界，视为国泰民安的象征。“和”的内在精神就是和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突；和谐以共生共长，不同以相辅相成。尽管儒家的“和”是建立在封建等级基础之上的，而不是如现代协商民主所主张的以主体间的平等为前提，但它实质上倡导利益主体多元共存和发展的观念、以“和”为依归的政治文化基础，却为协商民主提供了有益的和适宜的文化背景。李瑞环同志在担任第八届全国政协主席时讲道：人民政协这一组织形式，坚持了马克思主义统一战线、人民民主的基本理论，体现了中华民族和衷共济、兼容并蓄的传统精神。这段话深刻揭示了人民政协与中国传统政治文化的内在联系，实际上也就揭示了协商民主与传统的和合文化的关联。

人民政协是中国式协商民主的典型形式和主要载体，讲协商民主就不能不讲人民政协，要发展协商民主就不能不发展人民政协。因为在我国的政治生活中，正是“人民政协把协商提升到了特别重要的地位”。这是王蒙同志在人民政协成立55周年座谈会上的发言中讲的。他还说：协商是我们党我们国家创造的一种政治文明，是文明执政的表现。协商是一种发扬民主、解决人民内部矛盾、自我调控的方法，是我国的政治生活的一个规则、一个特色。协商体现着广泛团结，重视人才，调动一切可以调动的积极性的原则，最大限度地包容了各级各界，五湖四海。承认差别，顾全大局，代表多数并且照顾少数，以求获得最大程度的凝聚力与向心力，这正是我们的民主理念。中国共产党的领导与全国各族各界人民的政治协商，有可能做到保证这样一个时时面临新的课题与挑战的国家的建立在社会主义民主与法制基础上的稳定与团结、统一与效能、生气勃勃与政治渠道的通畅。这正是我们的力量所在。这段话讲的协商的意义以及协商和民主的关系，对于我们理解协商民主的发展和人民政协的走向有一定的启迪。

在民主政治建设的总格局中，关于人民政协的发展，目前很难提出具体的目标模式，但其协商民主的基本走向还是比较明确的。这主要有两个层面。

其一，在国家民主制度的层面上，人民政协将进一步发挥其协商决策的作用。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次明确“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”作为政治协商的重要原则，提出政治协商包括中国共产党同民主党派之间的协商和中国共产党在人民政协与各民主党派、各界代表人士的协商两种基本方式，并对协商的准备、过程、反馈三个阶段提出了明确要求；提出要“扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，促进社会和谐发展”；提出人民政协要“努力促进参加政协的各党派、无党派人士开展协商，团结合作”。此后不久，中央有关部门还提出若干重要举措，以贯彻落实该文件精神。虽然，现在还不好据此预测我们在推动协商民主的发展中究竟能够迈出多大的步伐，在近期甚至不宜有过高的期待，但这毕竟是在基本政治制度的高度上稳步向前推进，其政策导向是十分明晰的。如果有其他方面适宜的条件，比如党内民主进一步发展和党内协商民主机制的形成，比如人大立法的进一步民主化，比如政务公开的进一步推进，比如人民群众选举权、知情权、参与权、监督权的进一步实现，等等，人民政协也许会在整个协商民主的发展中有更大的作为亦未可知。

其二，在社会协调机制的层面上，人民政协将进一步发挥其协商沟通的作用。任何一个国家总会有不同的利益群体、不同的社会阶层、不同的党派组织，如何寻求共识、协调关系、加强团结，对于国家的稳定和发展至关重要。在我国，随着改革开放的深入和市场经济的发展，经济成分、组织形式、就业方式、生活方式日益多样，不同阶层、不同群体、不同行业、不同地域间的矛盾错综复杂，各种不平衡、不协调、不稳定、不和谐的现象举目可见，通过协商沟通，化解矛盾、实现和谐，比以往任何时候都显得迫切和重要。2005年10月11日中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在强调“推进社会主义和谐社会建设”时，提出要“妥善处理不同利益群体关系”，“增强社会和谐基础”，“正确处理新形势下的人民内部矛盾，畅通诉求渠道，完善社会利益协调和社会纠纷调处机制”等。在这方面，人民政协可以利用自身的特点和优势，发挥积极的作用。比如，它具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性，具有下通各界、上达中央的便利条件，具有独特的社会地位和影响，具有不断完善的民主协商机制。这些特点和优势，不但使政协能够为保持社会的和谐稳定和协调发展起到重要的促进作用，而且有利于推进整个社会的协商民主的形成和发展。中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》实际上肯定了这一点。该决定指出：要“高举爱国主义和社会主义伟大旗帜，发挥统一战线在促进社会和谐中的独特优势，支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，发挥协调关系、汇集力量、建言献策、服务大局的作用，加强各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的团结和谐”。

有一点需要说明，我们强调协商民主，并不排斥选举民主，协商民主与选举民主并不是对立的。在我国，二者是紧密联系在一起的，选举民主中有很大的协商的成分或以协商为基础，协商民主中又容纳必要的选举程序。在一定意义上，我们实行的是一种与西方的竞争性民主相对立的协商民主。

（原载中共中央党校《理论动态》，2007（1733）；《理论研究》，2007（2）。将其摘要发表于中共中央组织部：《党建研究参考资料》，第2360期。收入中共中央组织部编：《党建研究纵横谈》，北京，党建读物出版社，2008。现按原稿收入本书）

【注释】

[1]古雅典实行直接民主制，主要体现在公民大会上。公民大会是雅典最高权力机关，凡年满20岁的雅典公民都要直接参加公民大会，都有选举权。公民大会每月举行2～4次，其职权是选举和评审政府官员，修改法律，解决财政收支，决定宣战和媾和，缔结和解除盟约，评定军功等。公民大会用抽签的方式选举出五百人会议。五百人会议作为公民大会的常设机构，负责处理政务。每个公民一生中都有机会当选为五百人会议成员，会议分为10组，每组54人，轮流主持日常政务35～36天，称为“会议主席团”，每个会议成员都有一次机会成为主持政务的主席团成员之一。

[2]中国人民政治协商会议全国委员会研究室等编：《老一代革命家论人民政协》，184页，北京，中央文献出版社，1997。

[3]见2005年10月20日由国务院新闻办公室发布的民主白皮书《中国的民主政治建设》。

[4]我国实行共产党领导的多党合作的政党制度，这个制度实质上属于协商民主而不是竞争性民主。这一点是可以确认的。但同时还应当看到，多党合作并非我国所独创和独有，协商民主和竞争性民主亦非完全对立或水火不容。就目前世界各国的情况看，约90%的国家实行多党制。在多党制国家中，又有大部分是由两个或两个以上政党联合执政或组成联合政府。而联合就是合作，合作就有协商。联合执政或联合政府，既是多党竞争的产物，也是多党合作的体现。因此可以说，资本主义国家政党间实际上已呈现出一种既有竞争也有合作的态势，多党合作越来越成为一种普遍的政治现象。这种多党合作与我国多党合作的本质区别，在于我们坚持共产党的领导并以协商为基础。

[5]2005年的《中国的民主政治建设》白皮书指出，要“通过各种形式支持和扩大公众对政策决策的有效参与”。这个要求，应该说在方向上与西方国家的协商民主有一致性。

[6]见1956年12月《中共中央对中央统战部?关于加强政协地方委员会工作的意见?的批示》。

[7]李君如：《中国能够实行什么样的民主》，载《北京日报》，2005－09－26。

[8]何增科：《民主化：政治发展的中国模式与道路》，载《中共宁波市委党校学报》，2004（2）。