了解政治协商：类型与形式

政治协商的类型和形式初探

在我国现行政治体制中，有两种类型的政治协商：一种是中国共产党同各民主党派之间的政治协商，一种是人民政协的政治协商。二者都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。2005年2月颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（即5号文件），第一次以中央文件的形式明确区分了协商的两种基本方式，进一步规定了政治协商的内容、形式和程序。为了深入学习和领会有关精神，本文拟结合文件的内容以及历史的和现实的情况，就政治协商的类型和形式作些探讨。

一

在第一种协商中，共产党和民主党派都是协商的主体，是在共产党和各民主党派之间进行协商。这一点，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（即14号文件）中讲得很明确，即“中共同民主党派进行政治协商”。14号文件还规定了这种协商的四种具体形式：

（1）中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。

（2）中共中央主要领导人邀请民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行高层次、小范围的谈心活动，就共同关心的问题自由交谈、沟通思想、征求意见。

（3）由中共召开民主党派、无党派人士座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题。有的座谈会可委托中共全国政协党组举行。

（4）各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议，也可约请中共中央负责人交谈。

这方面的内容，5号文件和14号文件是完全一致的，5号文件重申了14号文件的有关精神。

从实际情况看，中共十三届四中全会以来，中共中央召开的和委托有关部门召开的民主协商会、座谈会、情况通报会超过180次，协商的内容较以前更加丰富了，形式更加完善了，程序也更加规范了。这些活动，对于宣传中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推动社会主义民主政治建设，促进决策的科学化民主化，起了积极的作用，当然还有不完备之处，还有进一步发展的空间。依笔者之感觉，协商的次数不应该说少，但真正有影响的或者给人深刻印象的并不多，是不是还存在通报情况多、协商问题少，一般性的协商多、实质性的协商少等问题，亦未可知。

二

关于人民政协的政治协商，政协不是协商主体，而只是一种协商的场所或组织形式。也就是说，政协的协商，不是政协与中共之间或政协与政府之间进行协商，而是各党派、各团体和各族各界的人士在政协进行协商。1995年《中共中央关于贯彻执行〈政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定〉的通知》指出：“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，要在决策之前在政协进行协商。”5号文件也将此确定为“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”。（应当注意：新中国成立初期政协代行人大职权时，政协同政府的关系与现在不同，周恩来在1949年9月的一次讲话中指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。”）

按照《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》（简称《规定》），人民政协的政治协商主要有六种形式：

（1）政协全国委员会的全体会议；

（2）常务委员会议；

（3）主席会议；

（4）常务委员专题座谈会；

（5）各专门委员会会议；

（6）各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会。

在以上六种形式中，前五种是经常运用且较有成效的，是目前政协履行政治协商职能的主要途径。后一种在以前曾经是政治协商的十分重要的形式，发挥过重要的作用和影响，现在却极少使用。5号文件只列了前五种形式，第六种形式被“等”掉了。为什么被“等”掉？我想，原因之一是它与现在的民主协商会交叉重复，也与政协的一些会议形式相重复。当然我们还可以换个角度来分析，即这种形式虽然没有写进5号文件，但并不等于说就否定了这种形式。(www.xing528.com)

三

政协的协商，除《规定》列举的几种主要形式外，还有一些历史上用过的好形式，主要有以下几种：

（1）双周座谈会。1950年3月14日政协第一届全国委员会工作会议第一次会议决定：“举行各民主党派座谈会，每两周一次。”（当时“各民主党派”这个概念是包括中共在内的。）双周座谈会层次非常高，从1950年到1966年，一共召开过116次，当时除了政协的相关人员参加以外，中央人民政府的主要领导、政务院（国务院）的领导、各部委的领导、高检高法的领导都参加。而且，在1957年反右派斗争扩大化之前，中共和其他各民主党派都是作为一个党派轮流主持双周座谈会并参加其活动的。之后，由于众所周知的原因，各党派平等、民主的气氛就少了。

（2）政协常委会与人大常委会举行联席会议。二至五届政协期间较常使用这种形式，如1961年6月20日，政协第三届全国委员会常务委员会第十九次会议和第二届全国人民代表大会常务委员会第三十九次会议联席举行，讨论《农村人民公社工作条例（修正草案）》；1965年12月30日，政协第四届全国委员会常务委员会第四次会议和第三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议联席举行，决定三届全国人大二次会议和全国政协四届二次会议延期召开等事项。

（3）在京政协委员列席全国人大常务委员会会议（二届政协期间），在京政协常委列席全国人大常务委员会会议（五届政协期间）。不仅如此，人大常委有时也列席政协的会议，如1957年5月，政协第二届全国委员会常务委员会举行第四十一、四十二、四十三次会议讨论关于建立省级僮族自治区和回族自治区问题。全国人大常委、来京参加协商的广西代表团和甘肃代表团及其他有关人士列席会议。经过讨论，会议一致赞同建立广西僮族自治区和在甘肃东北部建立省级回族自治区（即现在的宁夏回族自治区）以及两个自治区的区划方案。

（4）全国政协组织有人大和政府人员参加的座谈会，如1958年3月11日，政协全国委员会组织政协常委和副秘书长，全国人大常委和副秘书长，全国人大法案委员会副主任委员、委员及民族委员会副主任委员、委员，国务院参事和其他有关负责人员，座谈《中华人民共和国农业税条例（草案）》，财政部副部长吴波对草案作了说明。这种形式，与现在政协举行的专题座谈会有些相似，但也有区别。区别主要在人大有关人员的参加上。

（5）全国政协部分副主席、常委、委员参加中共中央召开的民主协商会或座谈会，如1981年6月22日至24日，政协全国委员会党外常委参加中共中央召开的座谈会，讨论《关于建国以来党的若干历史问题的决议（修改稿）》；1988年10月14日，中共中央邀请参加全国政协七届三次常委会议的部分民主党派成员和无党派爱国人士举行座谈，倾听他们对国是的看法和对如何贯彻中共十三届三中全会的意见。

历史上的这些形式，为什么现在停止不用了呢？有些是否还可能有所恢复或者借鉴一下呢？这些是需要作进一步研究的。

四

还有一种情况，即有些协商形式虽然在文件中作出了规定，但在实践中却没有实行或很少实行。从现有文件看，这主要有两种：

（1）1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定，中共召开民主党派、无党派人士座谈会，有的“可委托中共全国政协党组举行”。印象中，这种形式好像没怎么用过，5号文件就把它拿掉了。

（2）1995年《中共中央关于贯彻执行〈政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定〉的通知》要求：“国务院和各级地方政府召开全体会议和有关会议时，可视需要邀请政协有关领导列席。”这方面的情况各地不一，有些地方做得好些，有些地方做得差些。

除上述情况外，过去的一些文件中也曾有一些好的规定未能实行下来。如1955年1月17日《中共中央关于统一战线工作的指示》，在肯定中央“热情地重视政协”的同时，对加强地方政协工作也提出了明确的要求，指出：对于有关国家政治生活和统一战线的重大问题，特别是关于资本主义工商业的改造、人民代表大会代表和人民委员会委员的候选名单、政协地方委员会的各种名单等，应提到适当的会议上进行协商。这种对重大问题的协商会议每年至少要有四次，即平均每季有一次；此外还应有一些对若干个别问题的协商会议。中共中央作出这样的指示，是同当时政协的实际地位和作用相适应的。按照20世纪50年代中央的一个说法，“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用”^[1]。这里的“上议院”是加了引号的，显然是一种比喻，但也确实表明了当时政协作用之重要。时移势易，今天的情况无疑与50年代有很大的不同，不可能一仍旧章，但以前文件中有些原则和精神应当说还是有借鉴意义的。

五

从近些年的情况看，中共中央对开展政治协商是很重视的，而且是有发展的。比如，现在国务院每季度就经济发展等问题召开情况通报会、听取民主党派意见已形成制度。再比如，每年全国“两会”召开前，温家宝总理都要主持召开座谈会，征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士对即将提请全国人大会议审议的《政府工作报告》稿的意见，并就经济社会发展中的重大问题听取意见和建议。尤其需要指出的是，八届全国政协以来，中共中央领导同志在每年政协大会期间都到委员小组参加座谈、讨论，与各界委员共商国是，而每次都特别注重到各党派小组去听取意见。可以认为，这是政治协商的一种有实效、有深度和有良好社会影响的新形式，是对已有协商形式的重要发展。这种形式虽然没上5号文件，但却是非常重要、非常有意义的。

（作者附记：我在1998年写过一篇文章，题目叫《政治协商的类型和形式简析》。这篇文章当时只写出初稿。2005年4月28日，张梅颖同志在民盟中央主持召开一个小型座谈会，交流学习和研究5号文件的体会。其时，我翻出旧作看了看，感觉与5号文件有关内容相契合，而且是做了些考证分析的，因此在座谈会上简要介绍了该文的主要内容。现在这篇《初探》，即是在旧作基础上稍做修改而成的。文中基本观点、基本内容不变，主要是加写了一点有关5号文件或与5号文件相衔接的内容。）

（原载《研究与参考》，2005（7）；文尾的“作者附记”系当时发表时所加）

【注释】

[1]见1956年12月《中共中央对中央统战部?关于加强政协地方委员会工作的意见?的批示》。