中国政治民主研究：解读政协常委会一些重要问题

关于政协常委会几个问题的思考

政协常务委员会是政协委员会的常设机构，是政协组织中的一个重要层面，在政协工作中起着承上启下的作用。正确认识和把握这个问题，有助于提高做好常委会工作的自觉性。然而在我们的实际工作过程中，对这个问题的认识却存在一些误区，有些问题似是而非、若明若暗，如政协常委会是不是领导机构，政协主席、副主席、秘书长是不是常委，政协常委会的产生有何特点，政协常委的权利和义务是什么，等等。这些都需要我们从理论上搞清楚。本文谨就这些问题及其相关问题作一初步的探讨和分析。

一、关于政协常委会的性质

政协常委会是在政协全国委员会或地方委员会的基础上形成的，1949年9月，政协第一届全国委员会成立之后不久，即设立了常务委员会主持会务。对政协常委会性质的规定，从1949年通过的《中国人民政治协商会议组织法》到1954年以来的每部《中国人民政治协商会议章程》，都是基本相同的。1994年3月修订通过的章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会设常务委员会主持会务。”“中国人民政治协商会议各级地方委员会设常务委员会主持会务。”1996年6月通过的《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则（修正案）》进一步规定：“常务委员会主持中国人民政治协商会议全国委员会的会务，在全国委员会全体会议闭会期间，行使全国委员会的职权，处理全国委员会的重要工作。”简言之，政协常委会是主持政协全国（或地方）委员会会务的重要机构。

长期以来，对政协常委会上述性质的认识一般未有异议，但在作进一步的理解时，有时却难免产生一些疑问，如政协常委会是不是一级领导机构，“常务委员会主持会务”的含义究竟是什么。对于这些问题，我以为应从两方面来看：一方面，就政协常委会与全国委员会或地方委员会的关系而言，政协常委会不是一级领导机构，它们之间不是领导与被领导的关系，就像人大常委会不是人民代表大会的领导机构一样。政协常委会只是主持会务。所谓“主持会务”，包含两层意思：一是召集并主持政协全国委员会或各级地方委员会全体会议（每届第一次全体会议由会议选举主席团主持）；二是在全体会议闭会期间行使全国（或地方）委员会的职权，处理全国（或地方）委员会的重大事务。政协常委会要向产生它的政协全国委员会或地方委员会负责，每年向全国委员会或地方委员会全体会议报告工作。另一方面，就政协常委会与其工作机构（专门委员会）和政协办公厅的关系而言，则负有领导的职责。《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》规定：“专门委员会是在常务委员会和主席会议领导下的工作机构。”《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》指出，“各专门委员会在常务委员会的领导下”开展工作。同时，政协常委会还具有对政协的重大事项作出决策、对全国（或地方）委员会的副秘书长和委员会工作机构的领导成员进行任免的权力等，这些实际上就是在行使领导机构的职权。正是在这个意义上，政协常委会又具有领导机构的含义。

二、关于政协常委会的组成

关于政协常委会的组成，《中国人民政治协商会议组织法》规定：“中国人民政协全国委员会互选常务委员若干人，主席一人，副主席若干人，组织常务委员会主持会务。”1954年以后的每部章程都规定，政协全国委员会常务委员会由全国委员会主席、副主席、秘书长和常务委员组成；地方政协的常务委员会由各地方委员会的主席、副主席、秘书长和常务委员组成。

政协常委会的组成，从政协第二届全国委员会成立之后，发生了两个变化：第一个变化是，常委会的组成人员中明确增加了秘书长这个层次；第二个变化是，政协常务委员中不再包括主席、副主席和秘书长，而在一届政协时，主席、副主席、秘书长同时也是政协常委。具体地说，1949年10月9日，政协第一届全国委员会举行第一次会议，选举毛泽东为第一届全国委员会主席，周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主席，李维汉为秘书长；选举毛泽东等28人为常务委员。这里的28名常委就包括主席、副主席和秘书长。到了二届政协，情况就不一样了。1954年12月25日，全国政协二届二次会议选举产生了新一届常务委员会，周恩来为主席（毛泽东从二届到四届任名誉主席），宋庆龄等16人为副主席，邢西萍为秘书长，王芸生等65人为常委。这65名常委中就不包括主席、副主席、秘书长。

关于政协常委会的组成，目前看法不尽一致。一种观点主张把主席、副主席、秘书长计算在常委之内，认为主席、副主席、秘书长虽然形式上不列入常务委员的名单中，但实际上可以把他们理解为政协的当然常委，因此计算常务委员数时，应包括他们在内。但从全国政协和多数地方政协的做法看，是不把主席、副主席、秘书长算入常委之列的。原因是：政协的主席、副主席、秘书长和常务委员是在政协全国委员会或地方委员会的同一次全体会议上同时选举产生的，而不是先选举产生常务委员会，然后在常委会基础上选举产生主席、副主席、秘书长，因而主席、副主席、秘书长不兼有常委身份。因此，从目前常例看，主席、副主席、秘书长和常务委员都是政协常委会的组成人员，但主席、副主席、秘书长不是常务委员。

三、关于政协常委会的产生

政协常委会是由政协全国委员会或地方委员会选举产生的。从一届政协的组织法到后来的政协章程，都对此作了明确的规定。

综合有关文件规定和政协工作的实践，政协常委会的产生大体有以下程序和原则：（1）常委会组成人员的候选人由参加政协的各党派、团体、各民族和各界人士协商提名；（2）常委会组成人员经全国委员会或地方委员会全体会议选举产生；（3）一般实行等额选举（惯例如此，章程未作明确规定）；（4）选举采用无记名投票方式；（5）候选人须得到超过全体委员半数的赞成票才能当选。这里可以看出，政协常委会的产生是有自己特点的。此点与人大不完全相同。人大常委会组成人员（委员长、副委员长、秘书长、委员）的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单；委员长、副委员长、秘书长实行等额选举，委员实行差额选举，差额比例为5%。

四、关于政协常委会的职权

政协常委会的职权，是由政协全国委员会或地方委员会授予的。这种职权的确定，本身经历了一个逐步完善和规范的过程。

在1949年的政协组织法和1954年、1978年的两部政协章程中，虽然均对政协常委会的职权作出了一些规定，但都没有用专门条款予以明确，表述也不够完整。1982年全国政协五届五次会议通过的第三部政协章程，始设专条分别对全国委员会常务委员会和地方委员会常务委员会的职权作出规定。就全国委员会常务委员会的职权而言，主要有六项：（1）召集并主持中国人民政治协商会议全国委员会全体会议；每届第一次全体会议由会议选举主席团主持；（2）组织完成中国人民政治协商会议章程规定的任务；（3）执行全国委员会全体会议的决议；（4）全国委员会全体会议闭会期间，审查通过提交全国人民代表大会及其常务委员会或国务院的重要建议案；（5）根据秘书长的提议，任免中国人民政治协商会议全国委员会副秘书长；（6）决定中国人民政治协商会议全国委员会工作机构的设置和变动，并任命其领导成员。此外，常委会还有协商决定政协的参加单位、委员名额和人选的职权。地方委员会常务委员会的职权也是六项，均与全国委员会类同。

1994年3月，全国政协八届二次会议对1982年制定的政协章程进行了修订。在修订后的章程中，全国政协常委会的职权增加了一项，即“解释中国人民政治协商会议章程，监督章程的实施”，其他职权未作修改。关于地方政协常委会的职权，仍沿用1982年章程的六项规定，也未作任何改动。为了同修订后的政协章程在内容上保持一致，进一步完善常务委员会制度，推进常务委员会的工作，1996年6月，八届全国政协第十七次常务委员会会议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则（修正案）》。该修正案对常委会职权的规定完全是按照1994年修订后的章程确定的，只是增加了“中国人民政治协商会议章程规定的其他职权”这一内容。增写这一内容是必要的，它使政协常委会职权的表述更完整、准确。(www.xing528.com)

五、关于政协常委的权利和义务

政协常委是政协常务委员会的组成人员，是从政协委员中选举产生的。因此，政协常委的权利和义务包括两个部分：作为政协委员的权利和义务；作为政协常务委员会组成人员的权利和义务。

作为政协委员而具有的权利和义务，是政协常委最基本的权利和义务。从政协组织法到后来的政协章程，均对此作出了规定。1994年修订的政协章程，在总结以往工作的基础上，对政协委员的权利和义务作出更明确、更具体、更完整的规定。其中，关于政协委员的权利，可以归纳为八条：（1）在本会会议上有表决权、选举权和被选举权；（2）有对本会工作提出批评和建议的权利；（3）有通过本会会议和组织参加讨论国家大政方针和各地方重大事务的权利；（4）有对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评的权利；（5）有对违纪违法行为检举揭发、参与调查和检查的权利；（6）对本会会议的决议如有不同意见，在坚决执行的前提下可以声明保留（即有保留不同意见的权利）；（7）有声明退出政协的自由；（8）在受到警告或撤销参加资格的处分时有请求复议的权利。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》还提出，政协委员在政协的各种会议上，各种意见都可以发表。也就是说，政协委员有自由发表意见的权利。关于政协委员的义务，可以归纳为三条：（1）遵守和履行政协章程；（2）遵守和履行本委员会全体会议和常务委员会会议决议；（3）地方政协委员还应遵守和履行政协全国委员会的全国性决议和上级政协决议。常务委员既享有上述政协委员的所有权利，也必须承担上述政协委员的所有义务。

作为政协常务委员会的组成人员，政协常委享有比政协委员更多的权利，同时也必须承担比政协委员更多的义务。不过，在政协章程和其他制度文件中，对常务委员的权利和义务并没有单独作出规定。那么，常务委员除具有一般政协委员所具有的权利和义务外，还有没有其他的权利和义务呢？回答应该是肯定的。根据政协章程和常委会工作规则（修正案），常务委员还应当享有下列权利：（1）参加常务委员会会议。通过会议，参与讨论决定常委会会务和工作中的重大问题；协商讨论中共中央和国家重大方针政策及社会生活中的重大问题，听取中共中央、国务院以及有关部门的负责人对有关重要问题的报告或说明，提出建议和意见；审议提交全国委员会全体会议的文件；审查重要的建议案、提案、视察报告、调查报告、出访报告和其他报告。（2）参加常务委员专题座谈会，就某项专门问题进行协商座谈，提出建议和意见。（3）参加常务委员会组织的其他活动。《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则（修正案）》第六条规定：“常务委员会组成人员要认真执行中国人民政治协商会议章程和全国委员会及常务委员会的规定、决议，积极参加常务委员会的活动，加强同各方面人士的联系，广交朋友，及时反映群众的意见和要求。”这些内容，可看作是政协常委应履行的义务。以上是全国政协的情况，地方政协根据地方特点参照此执行。

此外，1996年中央政法委发出《关于对政协委员采取刑事拘留、逮捕强制措施应向所在政协党组通报情况的通知》，要求“各级公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院依法对有犯罪嫌疑的政协委员采取刑事拘留、逮捕强制措施前，应向该委员所在的政协党组通报情况；情况紧急的，可同时或事后及时通报，以利于政协党组及时掌握情况，采取相应的配合措施，保证案件的顺利查处”。这一点，也可看作是包括政协常委在内的所有政协委员的一项权利。

六、关于政协常委会的运作方式

政协常委会的运作方式，主要指其工作规则。它是随着政协政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化逐步发展起来的。根据我国政治体制现状和目前政协工作的整体情况，可以说，常委会最基本的工作制度已经具备，但制度化水平和工作质量还有待提高。

李瑞环主席在全国政协八届二十三次常委会议上讲道：按照政协章程的规定，政协实行的是委员会制。委员会制同行政首长负责制的区别，就在于它是一种集体领导的制度，是一种各成员权利平等、民主议事的制度，是一种少数服从多数、在多数人意见基础上进行决策的制度。在这种制度下，各种见解都能充分发表，不同的主张也允许存在；重大事项必须经过一定的民主程序，不能个人说了算；决策时一人一票，实行民主基础上的集中。政协常委会实行的委员会制，是有中国特色的社会主义民主在统一战线组织中的一种具体实现形式。它既遵循了委员会制的一般原则，也体现了人民政协的性质，能够正确而充分地发挥人民政协的优势和作用。政协常委会作为主持全国委员会工作的机构，尤其强调民主协商的精神，强调各方面的代表人士间的求同存异，强调尊重多数人共同意愿和照顾少数人合理要求的统一。这段话既阐明了政协常委会制度的本质（委员会制，集体领导），也阐明了政协常委会运作的基本原则和特点（民主集中制和在此基础上的民主协商、求同存异、尊重多数人共同意愿和照顾少数人合理要求的统一等），对于正确、有效地开展政协常委会工作，具有重要的指导意义。

政协常委会职权的履行，是通过一系列形式来实现的。按照政协有关文件，特别是《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则（修正案）》的规定，政协常委会的运作大体有以下几种形式：

（1）常务委员会会议。按规定，政协常委会会议每季度召开一次，必要时可临时举行。常委会会议的举行，有若干应当遵循的规则，其中主要的是三项：1）会议议程的确定。常务委员会会议的议程，由主席会议决定，于会前一个月将会议的有关事项通知常委会组成人员；临时举行的会议，可临时通知。2）议题的协商、表决。常务委员会会议必须有全体组成人员的过半数出席方能举行；会议要发扬社会主义民主，对议题进行充分协商讨论，全面反映各方面的意见和建议；会议的议案或其他需要表决的事项，须经常委会全体组成人员过半数通过方能生效。3）党派、团体发言。在常委会全体会议上，党派、团体可推举代表发言。这一点体现了政协的特点。

（2）常务委员专题座谈会。政协常委会根据需要，可举行专题座谈会，就某项专门问题进行协商座谈，提出意见和建议，会议由有关常委和其他有关人员参加。

（3）专门委员会工作。政协各专门委员会是政协常委会领导下的工作机构，政协常委会的职能很大一部分要通过各专门委员会的工作来实现。根据《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》（1995年），专门委员会根据全国委员会全体会议和常务委员会的决议精神，制订年度工作计划，年度末向常务委员会和全国委员会全体会议提交工作报告。

（4）常委会文件程序。常委会文件是常委会工作成果的重要载体，其运行也要有规范的程序。《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则（修正案）》规定，常务委员会作出的决定，提出的建议、意见和批评，须经主席、主席委托的副主席或秘书长签发，以全国委员会文件或办公厅文件的形式送达有关方面或部门。

总体上看，以上各种形式和规则对地方政协也是适用的。地方政协还可以根据自身的实际情况，确定常委会的工作规则。

（原载《中国政协》，2000（9））