初探中国政治民主研究

中国政党制度的几个疑难问题初探

中国政党制度是当前理论研究的重大课题之一。本文拟就近几年来笔者在教学和研究中遇到的一些疑难问题谈些粗浅认识。

一、关于“多党合作”与“政治协商”

《马氏文通·正名》曰：“凡立言，先正所用之名以定命义之所在”。我们在这里谈论中国政党制度，自然首先应当对其内涵有一个明确的界定。“多党合作”和“政治协商”则是理解这一制度的两个关键概念。

“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”是我国现行政党制度的完整表述。在《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（简称《意见》）发表之前，曾有不少人把这个完整的表述分解开来，提出“多党合作制度”、“政治协商制度”和“人民代表大会制度”是我国的“三项根本政治制度”^[1]。《意见》发表以后，公开表露这种观点的现象不见了，但把“政治协商”等同于“人民政协”，甚至把“多党合作和政治协商制度”混同于“人民政协制度”^[2]的论断却时有所闻。笔者认为这种见解有失偏颇。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”作为我国现行政党制度的完整表述，它本身实际有两种不同的含义，一种是狭义的，一种是广义的。在狭义上，它专指中国共产党同八个民主党派之间的合作与协商；在广义上，它则表明与共产党合作、协商的范围不仅限于民主党派，而且包括各人民团体和各界人士。1949年新中国成立时，无党派民主人士就是作为一个“党派单位”参加第一届中国人民政治协商会议的。按照周恩来的解释，这些无党派人士“在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”^[3]。因此，从那时建立的联合政府起，多党合作就不完全限于几个政党之间的合作。与此相关，“政治协商”也有狭义、广义之分。在狭义上，它专指中国人民政治协商会议或人民政协的“政治协商”职能；在广义上，则指共产党同各民主党派和无党派人士的一切协商形式，即除了人民政协外，还包括《意见》规定的“民主协商会”、“谈心活动”、“座谈会”等。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这个表述中的“政治协商”就是一种广义的政治协商。因此把它等同于人民政协或政协的基本职能之一是不准确的。

现在我们常常把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”简称为“中国共产党领导的多党合作制度”，或进而简称为“多党合作制”，这几种提法之间其实并不矛盾，它们之间没有实质性区别。“多党合作”的政党制度固然应当着重于强调政党之间的合作，因此在特定情况下专指共产党与各民主党派的合作是无可非议的。但是由于我国政党状况和政党制度的特殊性，“多党合作”在许多场合往往又不限于几个政党之间的合作与协商。这是我国民主政治的一个特点，则无法用西方政党制度的标准来衡量，也无法用一般的政党理论解释清楚。其内在根据就是我国的国情。

二、关于多党合作制形成的时间和标志

政党和政党制度是近代社会的产物。从民国初年到现在，我国先后经历了三种政党制度。其一是民国初年在形式上直接模仿西方资本主义民主的多党制；其二是始于1927年的国民党蒋介石的一党制；其三是1949年建立的中国共产党领导的多党合作制。一般认为，延续至今的共产党领导、多党合作的政党制度形成的时间和标志是1949年9月下旬至10月初中国人民政治协商会议的召开和中央人民政府的成立。但是也有的认为这项制度形成于1956年，主要标志是生产资料所有制的社会主义改造基本完成或毛泽东发表《论十大关系》首次提出“长期共存，互相监督”的方针。^[4]持后一种见解的同志忽略了一个起码的常识性的问题，即某一政党制度的确立必须有相应的政治体制来体现，也就是说，政党制度必须有相应的政治载体，而不能用经济载体如生产资料所有制的变更，或文化载体如“长期共存，互相监督”的思想、方针来体现。诚然，1956年社会主义改造基本完成的确使我国的社会发展进入了一个新阶段，国家的政治生活也不能不因此发生重要变化。但这种变化反映在政党制度上，不是表明多党合作制才形成，而是表明这项制度发展到了一个新的历史阶段。这里有两个问题需要弄清：第一，1949年新中国的成立，标志着人民代表大会制度作为我国的根本政治制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度实际上已经确立，它们构成了人民民主专政体系的主体。第二，多党合作的最初建立并不意味着社会主义政党制度的正式形成。中国共产党领导的多党合作制一共经历了两个大的阶段：第一阶段是从1949年至1956年，这时尚属于新民主主义政治的范畴；第二阶段是1956年社会主义改造基本完成以后，这时由于经济基础和阶级结构的变化，多党合作制发展成为社会主义性质的政党制度。

三、关于民主党派的性质

我国的八个民主党派从形成时起到1956年社会主义改造基本完成，都是以民族资产阶级、城市上层小资产阶级及其知识分子为基础的阶级联盟性质的政党。这一点，大家基本没有争议。但是社会主义改造完成以后，各民主党派原来的社会基础或阶级基础已经发生根本性变化，其成员中的大多数已经转变为工人阶级的知识分子和社会主义劳动者，在这种情况下，如何看待民主党派的性质呢？对于这一问题，思想界是歧见迭出，众说不一。但概括起来，争论主要涉及两个方面，也可以说包含两个不同层次的问题：第一，民主党派还是不是政党？第二，如果是，是什么性质的政党？

关于第一个问题，既有肯定意见又有否定意见，二者孰是孰非，答案比较明确，无须在此赘述。^[5]至于第二个问题，情况稍微复杂一些。就目前占主导地位的观点来看，多数是按照邓小平同志1979年以来所作的有关论述来界说民主党派性质的，即认为各民主党派“已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”^[6]。这就是说，我国各民主党派已经从阶级联盟性质的政党发展成为政治联盟性质的政党；已经从过去主要是代表和反映民族资产阶级、城市小资产阶级的利益和要求，转变成为代表一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义爱国者的为社会主义服务的政党。在进入社会主义初级阶段以后，由于民主党派原来所联系的阶级和阶层的人们，绝大多数已经成为工人阶级知识分子和其他社会主义劳动者，同时又有一大批新中国成立以后成长起来的知识分子参加了民主党派，因而从民主党派的社会构成看，它们又都是以社会主义劳动者为主体的政党。中国共产党与民主党派的关系，实质上就是工人阶级先锋队同一部分社会主义劳动者政党之间的关系。

关于民主党派的性质，除上述主导意见之外，现在还有一种说法，认为现阶段民主党派的构成主体既然是社会主义劳动者，是知识分子，而知识分子已经成为工人阶级的一部分，因此民主党派的性质就应该确定为“社会主义政党”或“工人阶级政党”或“工人阶级知识分子政党”。应当承认，这一说法不是没有一定道理。然而我们为什么又不这么界定呢？其基本理由在于：现阶段的民主党派作为一种政治联盟，虽然有进步性的一面，但更有广泛性的一面。它们虽然以社会主义劳动者为主体，但同时又包括一部分拥护社会主义的爱国者。这种政治上组织上的广泛性，既是民主党派的一个显著特点，又是它们的重要历史作用之所在。

四、关于民主党派的地位

民主党派的地位问题是人们普遍关注的一个问题。在前几年关于民主党派“定性、定位”的讨论中，对此曾有过多种不同的说法。于纷纭众说之中，1990年发表的《意见》第一次以党的文件的形式明确确定了民主党派的参政党地位，这在很大程度上澄清了不少人在这个问题上的模糊认识。然而，《意见》的发表，并不意味着彻底解决了思想问题。可以说，对于为什么把民主党派确认为参政党而不确认为执政党（包括“次执政党”、“亚执政党”等），人们的认识并不都十分清楚。

《意见》中规定：“民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。”这里的一个“参加”、三个“参与”，是我国民主党派“参政”的显著标志。它们被确定为参政党的根本依据就在于此。在这一个“参加”、三个“参与”中，“参加国家政权”是民主党派作为参政党的最基本的标志。但如何理解“参加国家政权”？一些人正是在这个关键问题上发生了认识上的偏差。他们认为，现在民主党派主要是在人大代表及其常委会中有一定比例的任职，而在政府部门还只是“点缀”，尤其国务院部委正职领导中没有一位民主党派成员，因此各民主党派还只是停留在“议政党”的水平上，而未真正实现“参政党”的地位。这种认识显然是把“参政”和“议政”、参加政府和参加人大割裂开来，忽视了我国的根本政治制度是“议行合一”的人民代表大会制度这一特点。在我国，人民代表大会作为最高国家权力机关，国务院等政府部门只是其执行机构，在政体形式上，前者比后者更根本。民主党派作为参政党“参加国家政权”，首先就应体现在参加人大上，其次才体现在参加政府上。这样，在对待这个问题上，我们就必须一方面真正重视并采取切实措施选配民主党派和无党派人士担任政府领导职务；另一方面又不能把这个问题片面夸大，以为各民主党派只有参加政府或者像资本主义国家那样参加“组阁”才是参政的唯一途径。这里，我们切不可忘了中国政治制度和政党体制的特点，不可用西方国家的价值观念和政治标准来衡量。

至于说到我国民主党派不是执政党，这里首先涉及一个判断标准问题。我认为，所谓执政党，是指代表一定阶级执掌国家政权并运用政权来实现本阶级目的的政党。在我国这样一个人民民主专政的社会主义国家里，执政党从实质上看就是代表工人阶级执掌国家政权并运用它来实现工人阶级的目的，包括最终实现无产阶级历史使命的政党。这里蕴涵三个要点：（1）代表工人阶级；（2）执掌国家政权；（3）运用国家政权实现工人阶级的目的和使命。在我国，除了中国共产党之外，八个民主党派均不具备这些特征，而且从其现实的政治实践看，它们既没有把执掌国家政权确定为各自奋斗的政治目标，也无意与中共争夺或分享统治权。这是由我国的具体历史条件和现实条件决定的。^[7]

五、关于民主党派的政党意识

政党意识是党员对本党政治地位和历史责任的自我认识。在我国，民主党派是参政党，要加强民主党派的政党意识，就是加强其参政党意识。政党意识的内容是多方面的。关于我国民主党派的政党意识，有人概括为两方面内容：一是共产党领导、多党合作的意识，二是参政和监督的意识。^[8]我以为这个概括是精当的，它抓住了参政党意识的基本内容和特征。首先，民主党派接受共产党领导是它们的自主选择，也是我国的国情所在。各民主党派只有自觉接受共产党领导，才能认清自身在政党格局中的地位，才能坚持正确的政治方向，有效发挥政党职能，作出自己应有的贡献。其次，民主党派作为参政党，同样是国家的主人，应该积极主动地参与国家的政治生活，对国家的兴亡盛衰有高度的责任感、使命感，为此必须加强参政和监督意识。所谓参政意识，总的要求就是按照一个“参加”、三个“参与”的参政基本点去做，不要自外于政；所谓监督意识，则要根据《意见》规定的发挥民主党派监督作用的总原则，敢于并善于对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。参政意识和监督意识是统一的。广义上的参政意识实际上涵盖着监督意识，它是民主党派政党意识的中心内容。

当今中国最大的政治是经济建设。各政党、各团体、各族人民的首要任务就是把经济建设搞上去。各民主党派的工作也必须服从和服务于经济建设这个中心。民主党派的政党意识不是脱离时代、脱离实践的遐想。民主党派的政党意识、参政意识还必须包括为经济建设和改革开放服务的意识、为社会主义两个文明建设服务的意识。毛泽东在40多年前说过：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”^[9]这个论断于今对一切党派仍然有现实意义。当前，执政的中国共产党正在一心一意抓经济建设，驾驶着改革开放之船全速向现代化彼岸前进，各民主党派作为与中共通力合作的参政党，积极投身于改革开放的洪流，在经济建设的主战场发挥作用，亦是不可推脱的重要历史责任。少数同志，包括部分民主党派成员，一度把民主党派的政党意识理解得过于狭窄，认为民主党派所应强化的政党意识只是参加国家政权和参与政治活动的意识。这种“意识”是不可提倡的。

六、关于政党制度的法律化

关于政党制度法律化的呼声近几年来声不绝耳，其要求大致体现在三个方面：（1）把多党合作制写入宪法，在宪法正文中明确规定各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和行动准则^[10]；（2）制定《中华人民共和国政党法》，明确各政党的地位，规定政党的组织原则、工作程序、机构设置、经费来源，明确共产党的执政方式和民主党派的参政形式，划分各政党的活动范围和政治权限等^[11]；（3）制定政党法的“实施细则”即《中华人民共和国各民主党派参政议政法》，将政党法规定的民主党派的权力、义务、地位、作用等更加具体化、明朗化^[12]。

上述呼声动机也许是好的，但是却不切实际。先从宪法情况看，我国宪法序言规定：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”应该说，这已经为共产党领导的多党合作制度提供了基本法律依据。《意见》以及其他中央有关文件和中央领导同志的讲话，肯定共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，肯定各民主党派在国家政治生活中的参政党的地位和作用等，实际上就是对宪法中这段表述的具体解释和发挥。而且，参照各国制宪实践，在宪法中也不宜对政党制度作过细的规定。(www.xing528.com)

至于制定政党法，一方面，这将涉及一系列复杂的问题，目前条件还不成熟；另一方面，制定政党法在我国本身就没有多大必要。有的同志以为“‘政党法’是各国普遍共有的”现象^[13]，这实在是一种误解。当今世界有政党法的国家很少，包括美、英等“政党政治”相当发达的国家都没有一部专门的政党法。有些国家制定政党法，主要是为了保证执政党的统治地位，限制其他政党的活动。我国实行共产党领导、多党合作的政党体制，各民主党派在共产党领导下共同致力于社会主义事业，它们与执政党之间没有根本的利害冲突，多党合作中的矛盾完全可以通过平等协商来解决。因此至少目前看来，我国无制定政党法之必要。

制定各民主党派的参政议政法也同样没有必要。中共中央经与各民主党派充分协商后制定的《意见》已经对各民主党派参政议政的内容、形式和措施等作了比较具体的规定。这虽然是一个政策性文件，但对于共产党和各民主党派都有很强的约束力。共产党领导的多党合作和政治协商制度坚持得好不好，关键在于政策的落实，而不在于政策条文法律化。

七、关于中国政党制度的未来走向

进一步完善共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国政治体制改革的方向之一，也是我国政党制度的基本走向。这个基本走向就大陆范围而言，是毫无疑义的。然而问题在于，随着祖国统一和实行“一国两制”，我国的政党制度必将越出大陆范围，那时，我国的政党制度将会呈现一种什么样的格局呢？

香港和澳门现在没有与政权直接关联的政党制度，它们在20世纪末归回祖国后也暂时不存在政党问题。主要的问题是台湾与大陆统一后政党制度的变化和发展。尽管两岸实现统一的问题很复杂，现在尚难预料何时统一，但统一的趋势是必然的，中国政党格局发生变化也是必然的。根据目前大陆和台湾的政党情况以及我们的政策走向，我认为我国的政党制度将适应“一国两制”的变化呈现两种政党体制并存的格局：一种是大陆范围内共产党同各民主党派合作的社会主义政党体制；另一种是台湾岛内国民党同其他各党并存竞争的资本主义多党制。这是祖国统一后实行“两制”的必然结果，也是“两制”的重要内涵。同时，这两种不同的政党体制又在“一国”的基础上形成一种新型的政党总格局，这个总格局实际上是一种“大多党合作制”，即中国共产党、各民主党派同台湾国民党及其他拥护祖国统一的爱国党派的合作。而在未来的一个时期内，国共两党的合作将置于突出地位。这样一种政党格局与我们现在的多党合作有着很大的不同，但在爱国和祖国统一的前提下，仍然可以求同存异，可以在统一的国家范围内长期共存、互相监督。这是中国特色的社会主义在未来政党制度上的必然体现。

（原载《中央社会主义学院学报》，1992（5））

【注释】

[1]《第二次全国统战理论会论文选》，371页，北京，华文出版社，1989。

[2]石鉴明：《试论我国人民代表大会制度与共产党领导的多党合作和政治协商制度的相互关系》，载《求同论坛》，1992（1）。

[3]《周恩来统一战线文选》，125页。

[4]参见伊胜利：《中国共产党领导的多党合作制的形成及其启示》，载《理论探讨》，1991（1）。

[5]对这个问题的详细评述，参阅牛旭光：《论社会主义初级阶段民主党派的性质》，载《理论教育》，1988（7）。

[6]《邓小平文选（一九七五——一九八二年）》，172页。

[7]牛旭光：《民主党派是参政党》，载《统战理论研究》，1988（5）。

[8]李光明：《谈谈参政党的政党意识》，载《人民政协报》，1991－06－18。

[9]《毛泽东选集》，2版，第3卷，1079页。

[10]参见林南园：《民主党派应实行“四定”》，载《团结报》，1989－04－04；张爱华、高启安：《略论共产党领导的多党合作和政治协商制度的法律化》，载《甘肃统战理论研究》，1990（1）。

[11]参见徐育苗：《当代中国政党制度研究的几个问题》，载《华中师范大学学报》，1991（3）。

[12]参见丁晨：《应制定〈民主党派参政议政法〉》，载《民讯》，1988（2）。

[13]参见丁晨：《应制定〈民主党派参政议政法〉》，载《民讯》，1988（2）。