董必武法学思想研究文集第6辑：现实意义与执政理论

金凯^[1]

董必武同志是伟大的无产阶级革命家、中国共产党的创始人和中华人民共和国缔造者之一、杰出的马克思主义政治家和法学家。作为我党第一代领导集体中的一员，他非常注重从实际出发加强和提高党的执政能力建设。他提出依法执政要完善制度建设、始终做到执政为民、处理好党和政权机关的关系等方面的阐述，是我们研究和提高党的执政能力建设宝贵的财富。

一、从政经历丰富，理论阐述丰硕

董必武同志在他60多年漫长的革命生涯中，担任过许多重要的职务，先后从事过政权建设、司法监察、统一战线、财政经济、干部教育等多方面的工作。丰富的工作和执政经历，加上董必武同志的勤奋和善于总结，使董必武同志成为我们党比较早关注并提出要依法执政理论的领导人。

董必武同志的从政经历非常丰富。早在1927年4月，董必武当选湖北省国民政府三常委之一，兼任农工厅长，主持省政府工作。1935年12月，董必武出任代理陕甘宁边区政府主席。1947年3月开始着手华北人民政府的组建工作，并于1948年8月当选华北人民政府主席。新中国成立后，董必武出任政务院副总理。1959年4月和1965年1月，董必武两度当选国家副主席。在党的“九大”和“十大”上先后当选中央政治局委员和政治局常委，1974年4月代理中华人民共和国主席。在四届人大一次会议上，他仍当选为全国人大常委会副委员长。

董必武同志有关党执政能力建设的阐述，主要集中在两个时期。第一个时期是他在担任华北人民政府主席期间。他领导华北人民政府迅速展开政权建设、法制建设和经济建设。从发展经济入手，领导制定、颁布各项建设事业的条例、政令，废除国民党的一切法令，提出了村县政权建设的明确方针和具体步骤，巩固人民民主政权，为我国的政权建设，特别是使我党从革命党转变成为执政党，进行了卓有成效的探索，提供了重要经验。第二时期是在新中国成立后担任政务院副总理期间。新中国成立后，董必武出任政务院副总理，协助周恩来总理积极开展政权建设，致力于法制建设。他为使我党逐步实现依法执政，特别重视建立和完善我国的人民代表大会制度。他指出，我们的国家是人民代表大会制的国家，人民代表大会是最便利于广大人民参与国家管理的组织。只有坚持人民代表大会制度，人民民主政权才会更加巩固和发展。“人民是主人”，^[2]要让人民“当家坐天下”，^[3]要体现“人民为本”的要求。他认为要实现依法执政，必须在党的领导下发扬民主，加强国家政权建设。董必武同志对依法执政的理论阐述，可以归纳为以下几方面:

第一，依法执政必须重视制度建设。在1948年秋华北人民政府成立时，董老在他担任主席的就职讲话中，就富有预见地指出:“现在政府各部门都成立起来了，这个政府是由游击式过渡到正规式的政府。正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。过去好多事情不讲手续，正规化起来，手续很要紧。有人说这是形式。正规的政府办事一定要讲形式，不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”^[4]“我们是人民选举出来的，我们要向人民负责，人民要求我们办事要有制度、有纪律，无制度、无纪律一定办不好事情。”^[5]以上的讲话充分说明，董必武同志是高度重视政府的制度建设的，他把制度建设置于突出的位置，将建立和完善制度作为对人民负责，执好政，办好事的重要前提。在建国以后，董必武同志更加重视制度和法制建设。1956年9月19日，董必武同志在党的第八次全国代表大会上发表了《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的重要讲话，他深刻地指出:“工人阶级领导的国家必须建立健全的法制，才能更有效地发挥国家的职能和保障人民的权利。一切国家机关和公民从法制中才能知道做什么和怎样做是国家允许的或不允许的。因此，我们依照法制进行工作，只会把工作做得好些、顺利些，不会做得坏些、不顺利些。”^[6]他指出，我们党和各民主党派制定了《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，制定了工会法、婚姻法、土地改革法，以及有关劳动保护、民族区域自治和公私企业管理等法律、法令，“所有这些法律、法令，对于维护革命秩序，保护人民利益，巩固民族团结，特别是摧毁一切旧制度，保障各种社会民主改革运动的胜利，促进国民经济的恢复和发展，起了很大的作用。”^[7]董必武同志对制度的重要作用，特别是建立法制的作用，始终是深信不疑的。他认为:“显而易见，我国能够彻底胜利地完成各项民主改革和迅速有效地通过和平的道路取得社会主义革命的决定性的胜利，人民民主法制发挥的力量是重要因素之一。”

董必武同志认为，完善制度(主要是法律制度)要“贯彻‘从群众中来，到群众中去’的原则，所以它也就无隔阂地反映了人民的意见”，“吸取了我国历史上和国际上一切对人民有益的经验”，“还有因时制宜和因地制宜的特点，它照顾了各兄弟民族地区的特殊情况，在不抵触宪法的原则下，各自治区完全可以制定符合于他们意志的自治条例和单行条例。”^[8]法制建设“必须从实际出发，根据政治经济发展的客观要求，逐步地由简而繁地发展和完备起来”。董必武同志这些论述和思想，实际上也是我们建国以来制度建设，特别是法制建设的指导思想。

第二，依法执政必须体现执政为民。他在谈到共产党为什么要夺取政权，争取执政地位时，曾一针见血的指出:“我们从事革命的人决不是为着个人的利益，而是为着人民，主要是为着劳动人民的利益。我们是为了人民要‘坐天下’(要解放，要做国家的主人)，才和人民一道去‘打天下’(革命)的。”^[9]早在建国之前的1948年，他对如何执好政，掌好权就有深刻的阐述，“我们共产党人和革命人民在没有得到政权以前，是要夺取政权，在得到政权以后是如何巩固政权，运用政权逐渐达到我们所想要达到的目的。大家注意，不是一得到政权，就能达到我们所想要的目的。我们要想为达到所要达到的目的，还要采取许多步骤，做许多事情，根据无产阶级和广大劳动人民的当前利益和长远利益，发号施令。”^[10]

董必武同志在长期的革命实践中，始终抱着共产党人革命是为了人民，执政更是为了人民的信念。1940年8月，在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上，董必武同志就明确地提出:“要使政府真正成为群众的政府”，“政府有权，要为群众做事，为群众谋幸福，不应妨碍群众、压迫群众。”^[11]他分析指出，边区政府的权源出于群众，政府负责人是群众代表选举出来的。因此，“政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益，但这还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员。”“群众一经信任政府是他们自己政府的时候，政府在当地就有无上的权威。”^[12]

第三，依法执政必须处理好党与政权机关的关系。如何处理好党与政权机关的关系问题，始终是我们党和国家领导关注的问题。党的第一代领导集体的核心人物毛泽东对此也有不少论述。早在1928年，毛泽东就对此作过精辟的分析:“党在群众中有极大的威信，政府的权威却差得多。这是由于许多事情为了图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”^[13]作为第一代领导集体成员的董必武同志，对此也有独到的认识，他认为:“中国共产党领导中国人民夺取了政权，建立了人民民主专政，它成为政权机关的领导党”，^[14]“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西”，^[15]“党对国家政权机关的正确关系应当是:一、对政权机关的工作性质和方向给予确定的指示;二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党)到政权机关中去工作。”^[16]

由于我们党在革命战争年代长期处于以武装斗争为中心任务的阶段，而战争的特定要求决定了高度集权的决策方式和运转模式。尽管从第一代领导集体开始，第二代、第三代领导集体，都提出要防止和改变党政不分、以党代政的高度集权的政治体制，但党和政权机关不分，以党代政的状况，在革命战争年代存在，在建国以后，仍有不同程度的存在。邓小平同志在1980年8月18日在《党和国家领导制度的改革》中就果断地提出“着手解决党政不分、以党代政”^[17]。事实证明，党政不分、以党代政的体制对党自身、对国家和社会生活是严重有害的。就党本身而言，党政不分、以党代政使得党陷入了具体事务之中难以自拔;就政权和其他非党组织而言，它们某种程度上成了党组织的附属品，失去了其积极性和创造性，使国家和社会生活趋于僵化。同时，党组织的权力过分集中，容易使权力失去监督，滋生腐败。

二、执政理念有待转变，执政制度有待完善

进入新世纪新阶段，我们党执政的环境、方式和要求，都发生了深刻的变化。随着经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，我们面临的发展机遇前所未有，面对的挑战也前所未有。我们党要带领全国各族人民全面建设小康社会，实现继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务，必须大力加强执政能力建设。因此，研究董必武同志有关加强制度建设、实现执政为民、处理好党和政权机关的关系，对于我们认清依法执政面临的挑战，仍然具有十分重要的现实意义。

第一，依法执政的理念有待转变。中国的传统文化缺乏法治基因。我国数千年漫长的封建历史，皇帝拥有至高无上的权力，人治色彩浓厚，人民的权利和财产没有法律保障。在中国这样缺乏法制观念的国度，宪法和法律的权威历来比较式微。这一传统，在我们这个长期执政的大党身上，表现为有些干部不依法办事，以权代法、以权压法，个别人甚至滥用权势，欺压百姓。

树立依法执政的理念，必须克服两个对我们党影响比较深的错误观点。一是无产阶级专政是不与任何人分掌而直接依靠群众武装力量的政权。二是专政是直接凭借暴力而不受任何法律限制的政权。我们党在建国以后相当长的一段时间里，将前者片面理解为，执政党可以直接掌管一切权力，以党代政;将后者片面理解为，可以不要法律，或在思想上轻视、无视国家法律。

由于依法执政能力不强，一些党组织对政府和国家权力机关(包括检察机关、审判机关)的具体事务，进行“微观领导”、直接干预。因此，树立依法执政的理念，是进行党的机关和国家机关的改革，落实依法治国的前提条件。

第二，依法执政的制度有待完善。推进制度创新，对提高执政能力具有决定性意义。建立科学的领导体制和工作机制，是加强执政能力建设的重要环节，是完善党的领导方式，巩固党的执政地位的重要保证。

尽管董必武同志在1948年就提出“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法”，但作为一个有着50多年执政历程的大党老党，我们没有将制度建设放在应有的地位上。由于没有足够重视制度和体制创新，依法执政未能成为党内共识，使我们走了不少的弯路，丧失了不少的发展机遇，发生了如“大跃进”中出现的共产风、浮夸风、高指标和瞎指挥等违背科学规律的阶段性失误，特别是发生了“文化大革命”这样涉及到政治、经济、思想、文化等各个方面，时间长达10年的全局性失误，给党和国家带来了严重灾难。正如邓小平同志所指出的:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”^[18]小平同志进一步指出:“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”^[19]可以说，小平同志的讲话，对我们党的制度建设的不足，作了中肯的分析。

目前，存在的一个不容忽视的问题是，对党委与政府等同级组织的关系，不善于依法协调，导致党政职责权限不清，党委做了许多本应由政府做的工作。由于有关监督制度建设滞后，对领导干部的监督制约不力，致使一些党员干部的作风问题比较突出，一些地方官僚主义严重，高高在上，对群众的疾苦漠不关心，危害着党在人民群众心目中的威信。

第三，执政为民的要求有待落实。执政为民是提高执政能力的出发点和落脚点。正如董必武同志指出的政府的权力源出于群众，我们的执政地位同样是人民赋予的。我们党自诞生之日起，就把全心全意为人民服务作为根本宗旨和行动准则。在革命、建设和改革的过程中，我们党始终坚持唯物史观，把尊重社会发展规律与尊重人民历史主体地位统一起来，把为崇高理想奋斗与为最广大人民谋利益统一起来，把完成党的各项工作与实现人民利益统一起来，充分展示了马克思主义政党立党为公、执政为民的本质特征。但是，理想与现实之间总是有一定差距的。应当看到，部分党的干部和公务员依法执政的能力和素质还比较贫乏。法律素养不高，运用法律手段解决实际问题的能力不强，不善于驾驭市场经济，不善于运用经济、法律等手段解决问题，仍然习惯于沿用计划经济的办法处理新的问题，习惯于靠长官意志、行政命令推动工作;不善于应对复杂局面和风险，处理各种社会矛盾和协调不同群体利益关系，特别是遇到突发事件，依法处置的能力不强。

同时，由于一些部门和干部从部门利益和一己私利出发，造成了政出多门，有的部门借法扩权;有法不依，不按法律规定办事的行为时有发生;法治意识淡漠，以情代法、以权代法的现象依然普遍。有法不依、执法不公、违法不究的现象还比较严重;决策和行政过程中不作为、乱作为还不同程度地存在。没有从根本上解决好相信谁、依靠谁、为了谁的问题，对涉及群众切身利益和实际困难的事情，没有竭尽全力去办。

对在加强依法执政方面存在的问题，应当提到巩固执政地位的高度加以认识。作为执政党，我们治理的是有十三亿人口的大国，面临的挑战和问题，是历史上其他执政党所不曾遇到过的。对依法调节和解决部分社会成员之间收入分配差距过大问题，解决城乡发展不协调问题，解决区域不协调问题等，除了加强制度、体制建设，还要提高干部的执政能力和依法办事能力。正如温家宝总理所说的:“十三亿是一个很大的数字，多么小的问题乘以十三亿，都会变得很大;多么大的经济总量，除以十三亿，都会变得很小。”^[20]对依法执政中暴露的问题，如果不抓紧解决和改进，则有可能由潜在问题变为显现问题，局部问题变为全局问题，简单问题变为复杂问题，经济问题变为政治问题。

三、树立法律权威，实现依法执政

自党的第一代领导集体开始，无论是革命根据地时期还是建国以后，应当说，我们党一直比较关注依法执政问题。在新的历史条件下，依法执政被提到了前所未有的高度。2004年秋天召开的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(以下简称《决定》)。这是我们党加强执政能力建设的纲领性文献。《决定》提出了“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。将依法执政作为我们提高执政能力的基本方略，写入党的正式决议之中，标志着我党执政理念的新飞跃。为了有效地实现依法执政，笔者认为要着力加强以下几方面的工作。

第一，树立法律权威。要实现依法执政，必须使法律成为治国理政的最高准则。法律作为社会关系的调节器，与其他社会规范相比，法律具有普遍性、确定性、相对稳定性和国家强制性等特点。法律通过界定权利与义务，明确违反法律的后果及其处理程序，为人们的活动和行为提供准则，为一切组织、法人和公民的合法权益提供保护，从而使整个社会运转处于稳定有序的状态。

我国宪法规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”^[21]这说明，不管是执政党还是其他政党和社会组织，都必须遵守宪法和法律。我们党是执政党，带领人民制定了宪法，我们更有义务在全社会树立法律权威，这既是坚定不移地实施依法治国基本方略的必然要求，也是保障国家长治久安和社会和谐稳定的必然要求。

第二，转变执政方式。执政方式影响执政能力。执政方式的核心问题是执政党同国家政权组织的关系问题，即党政关系问题。人类历史的发展进程表明，从专制走向民主、从人治走向法治是不可违背的客观规律。如果执政党的执政方式不能适应时代要求和人民期望;如果执政方式不能与时俱进，又不能通过体制创新加以及时纠正，必将丧失执政地位。世界上一些大党、老党，如苏联共产党、墨西哥革命制度党、台湾的国民党，因为执政体制僵化，执政能力下降，执政的成就不明显，不能够令人民满意，严重地脱离群众，最终丧失了执政地位。前车不远，我们值得警醒。

转变执政方式，反映了我们党对共产党执政规律认识的深化和对党长期执政正反两方面经验的科学总结，反映了我们党对自己所处的历史方位和所承担的历史使命的清醒认识，反映了我们党把推进党的建设新的伟大工程同推进中国特色社会主义伟大事业紧密结合的高度自觉。我们党在革命战争年代，主要依靠政策来领导人民，管理各种事务。建国之后的相当长时间里，我们党依然依靠制定政策和执行政策来治国理政，这已经使我们走了不少弯路。在新世纪新阶段，随着体制转轨，社会转型，只有依法执政才能满足市场经济、民主政治、对外开放对执政方式的要求，同时它也是新的历史条件下代表先进政治文化和体现政治文明的执政方式。

第三，大力发展民主。首先发展党内民主。党内民主是提高党的执政能力的重要前提和基础。只有充分实现党内民主才能充分发挥党的各级组织和全体党员的积极性、创造性。党执政以来的历史表明，什么时候党内民主得到发扬，党的决策就能减少失误，即使出现了错误也能得到较快、较好的纠正;什么时候党内民主受到破坏，党的执政能力就受到损害，党和人民的事业就会遭受损失。加强民主，必须与加强法治联系起来。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[22](www.xing528.com)

同时，大力发展全社会民主。我们所处的时代，新事物层出不穷，要做到正确决策，就要从局部到全局、从现在到未来、从经济、政治到社会等方面，进行周密及时的认识、判断和论证，仅凭任何个人的才智显然难以胜任，只有在充分发扬民主的基础上，决策才能做到科学和有效。只有发展民主，才能广纳群贤，集思广益，从而形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的有效决策机制，最大限度地集中全体民众的智慧，使党的事业成为千百万人民的共同事业。

大力发展民主，加强权力制约，是拒腐防变的重要保证。历史经验证明，执政党能否做到拒腐防变，是能否确保执政地位稳固的重要前提。民主能够提供约束机制，对执政党和执政者手中的权力实行有效的监督和制约，从而保证公共权力不发生异化。

第四，理顺各方关系。理顺党和政权机关的关系，从第一代领导集体开始，就是我们党关注的重要课题。董必武同志1957年《在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话》对党的领导与司法工作的具体关系作了精辟的阐述。他认为:“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党的领导下进行的。但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么。党是依靠机关里的党组来领导。”^[23]董必武同志这一论断，不但对我们正确认识党的领导与发挥司法机关的职能作用的关系，而且对理顺党和其他政权机关的关系，也具有指导的作用。

经过三代领导集体的探索，我们积累了比较丰富的经验，为理顺党委与同级人大、政府、政协党组的关系，奠定了基础。《决定》提出:“按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。党委既要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题，又要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。”这是我们党对党委与人大、政府、政协及与司法机关关系所作的科学概括。这使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固，从而使党在依法执政上，实现历史性的跨越，开启了新的空间。

综上所述，董必武同志有关依法执政思想，已经成为我们加强执政能力建设的宝贵财富。进一步挖掘和研究董必武等老一辈革命家关于依法执政理论，对于我们完善执政方式，提高执政能力，有着巨大的现实意义。

【注释】

[1]浙江省台州市发改委。

[2]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第304页。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第305页。

[4]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第11页。

[5]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第208页。

[6]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第349页。

[7]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第408页。

[8]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第411～412页。

[9]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第307～308页。

[10]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第215页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第55页。

[12]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第4页。

[13]《毛泽东选集》四卷合订本，人民出版社1964年版，第767页。

[14]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第307页。

[15]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第307页。

[16]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第309页。

[17]《邓小平文选》，人民出版社1983年版，第321页。

[18]《邓小平文选》，人民出版社1983年版，第333页。

[19]《邓小平文选》，人民出版社1983年版，第333页。

[20]《京华时报》，2003年12月10日第A05版。

[21]《中华人民共和国宪法》，中国法制出版社1999年版，第5页。

[22]《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1983年版，第146页。

[23]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第458页。