董必武法学思想对构建和谐社会的重要意义

吴宗金^[1]

基于长期从事民族法学教学科研的特殊情感，在研读《董必武传》(中央文献出版社2006年1月版)时，对书中的“致力民族团结”部分，产生了特浓的兴趣并反复研究，颇有感想。尤其是在建设法治国家的前提条件下，运用董老等老一辈革命家的法制思想和民族思想，完善和完备在市场经济条件下的民族法制建设，具有重大的指导意义。

一、董必武致力民族团结的卓越贡献

董必武致力民族团结的卓越贡献，对于后人来说，仅从《董必武传》一书中的“致力民族团结”部分的记载而得知。确实，中国共产党人，特别是中国共产党领导人，从建党到新中国成立以至如今，无不对民族问题十分关注。从而有说不完道不尽的相关故事。其中，董必武就是致力民族团结做出卓越贡献的国家领导人之一。

正如《董必武传》中所记叙的:“董必武长期以来，在关心着民族工作，致力于民族团结。新中国成立时，他任国务院副总理兼政治法律委员会主任，负责指导民族事务委员会的工作。那时，国家百废待兴，为增进各民族间的相互了解和友好团结，立即组织了两个访问团分赴西南和西北少数民族地区访问，各地方政府也不断组织各民族的代表团或代表来京参观。为培养少数民族干部和各方面的人才，1950年，中央人民政府开始筹建中央民族学院，西南、西北等地也设立了民族学校，政务院还专门颁布了《关于培养少数民族干部试行方案》。为保障少数民族的平等地位和自治权利，尊重少数民族的信仰和习惯，发展少数民族地区的经济文化事业，政务院颁布了一系列的决定、指示、规定和通令。董必武不仅参与领导了这些法规的制定，还反复说明要有步骤地谨慎地进行民族工作，强调要把共同纲领中规定的民族政策作广泛的宣传教育。”^[2]

董必武在重大民族事务上值得赞举的事例很多。譬如:1951年，参与领导了制定《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的起草工作。1951年12月14日至31日，中央人民政府民族事务委员会召开委员会(扩大)会议，各地民族工作负责人和鄂伦春、东乡、傈僳、高山、侗、黎、蒙、土家等39个民族的代表参加会议。董必武出席会议并在会上做了政治报告。1955年9月19日赴新疆，代表中央参加建国后建立的第一个省级自治区——“新疆维吾尔自治区”的成立活动。即1955年9月13日第一届全国人大常委会第21次会议通过决议，批准周总理提出撤省建区议案。在1955年10月1日自治区成立大会上，董必武代表党中央、中央人民政府作了重要讲话，阐述建立新疆自治区的必要性和自治区成立后的工作任务等等。“董必武不仅对新疆、西藏的改革和发展做出了贡献，对成立最早的内蒙古自治区及以后成立的宁夏回族自治区、广西壮族自治区的建设也极为关心。”“从50年代到70年代，董必武不顾年老体弱，不辞辛劳，先后视察了新疆、宁夏、内蒙、广西四个自治区以及东北、云南、贵州、海南等少数民族聚居区。他了解少数民族同胞的生产和生活情况，提出推进各民族地区经济文化发展的建议，为增进我国民族团结做出了卓越的贡献。”^[3]

二、构建和谐社会的民族因素与民族法制的延续性

中华人民共和国的民族法制体系，不能依赖“引进”或“复制品”，而需由中华民族国情所决定。中国历史上几千年的“维系祖国一统”和“民族不平等”的政策及其法制特点，与“迁徙”或“移民”国家、“单一”民族小国，在操作方式上是有很大区别的。中国数千年的传统文化和思维观念，加上体制原因，使得当今的民族法制建设步履维艰。尽管有理论创新、思维创新、制度创新的激励，但民族法制创新又谈何容易。一句话，还离不开他的延续性即历史因素。创新的可能性只能通过现代法制理念来改进。即在原有的模式下，完善民族法律关系的法律规范，民族法制建设才能适应民族法治社会的需求。

民族法学界曾经就《中华人民共和国散居少数民族权益保障法〈草案〉》研讨中，争论过这样的问题:“民族平等”、“男女平等”等等的“平等”概念，是否属于同一性质问题。尽管“男尊女卑”、“民族优劣”等的错误观念在随着社会进步不断渐变，但民族平等问题上的国家管理，在与男女平等问题上的社会管理或是男女婚姻上的结婚证与离婚证的管理，问题和情况要复杂得多。所以，构建和谐社会，民族问题是一个不可忽略的重要因素。

在中华人民共和国法制史上，民族法制建设的思想基础是在马克思列宁主义民族法律观的指导下，经过了中国共产党从建党到国内革命战争、抗日战争、解放战争几个时期的不断实践乃至模型阶段，使得新中国成立时期开创了以《共同纲领》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》、《政务院关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》、1952年《中华人民共和国宪法》等法律法规的有关民族规定，从而形成了中华人民共和国的民族法制体系雏形。这个雏形是在毛泽东思想的指引下创建起来的。其中，董必武做出了卓越的贡献。

20世纪80年代后，这个雏形已经得到了相应的发展。以1984年《中华人民共和国宪法》的民族规定、《中华人民共和国民族区域自治法》的专门法律和法律相关的民族规定、《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》等行政法规、民族自治地方的自治条例和单行条例、多民族省市的系列专门民族法规，构成了民族法律体系的基本构架。这个构架是延续性的。是属于统战性的、政策性的、不规范性的转型式平台。(www.xing528.com)

三、民族法制建设的创新性课题

民族法制或民族法治，是建立在民族工作的基础和环境之上。中国民族工作的基本特点应当是:

一是民族权利的保障。由于历史上遗留下来许多民族不平等的诸多因素，使得中国共产党在马克思主义的民族平等法律观指导下领导中国各族人民取得了革命胜利。无论是国家权利、民族权利、公民权利，都是制定各种法律的基本出发点，即法律关系要素中的主体、内容(权利和义务)、客体的法律范式。马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论，在民族问题上特别强调要保障各少数民族的合法权利和利益。《中华人民共和国宪法》第4条规定:“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”这个原则和规则，是制定所有法律和法规的根本依据，并且必须遵行。

二是民族区域自治权利的保障。这是中国民族国情的客观要素之一。这是《中华人民共和国民族区域自治法》的基本任务。这项基本法律已经颁布实施20多年。这种权利，法律规定由民族自治地方的自治机关行使。但法律上对权利主体行为的作为与不作为、相对义务主体的作为与不作为，缺乏相应的法律约束规范，使得对其权利的保障缺乏相应的机制。民族区域自治是国家的一项基本政策，一项基本政治制度，一项基本法律。是国家民族工作的重头大戏。既关系到国家政治稳定、经济发展、社会安定等的重大问题，又关系到民族自治地方同其他地方同步发展的民族团结重大课题。这一制度的推行，即从1947年内蒙古自治区成立至今已近60年，往前追溯其试行阶段在抗日战争时期。无论是在中国共产党领导下的各个历史阶段的法制建设，民族区域自治法制建设都被提至极为重要的位置。但由于种种原因，其法律规范总是停留在不够成型和不够成熟的“不确定性”状态。即政策性范式向法律性范式的过渡极为艰难。究其原因，既有思想上的障碍问题，也有立法上的技术问题，还有体制上的改革问题。

三是散居少数民族权益的保障。中国民族国情的两大格局，即聚居区和散居区。就疆土而言，少数民族聚居区的民族自治地方占全国国土总面积的64%以上;就人口而言，少数民族散居区即非民族自治地方的少数民族流散人口几乎遍布全国大小城镇和乡村。随着市场经济的迅猛发展，边远山区的少数民族公民“进军”大小城镇的步伐在加速。全国拥有56个民族成份人口的城市已由个位数向两位数甚至三位数趋升。就其“权益”保障而言，是多层面的。譬如，由于就学、就业等社会问题与竞争激烈，有的法学专家从另外一个视角上提出，可否在身份证上和相关表格上去掉“民族成份”一栏，以免遭受不必要的“障碍”或“歧视”。《中华人民共和国散居少数民族权益保障法〈草案〉》，虽已数十易其稿，但很难走上“关键性”平台。就法制社会或法治社会而言，法律的公正性与公平性，只是法律上的一种设定，但这种设定是一种基础，是一种平台。由于各民族的语言文字、风俗习惯、宗教信仰、生活方式的差异，生活中难免产生这样或那样的摩擦，法律的作用不仅是用于调处，而主要是为了防范。而且，影响或产生不利于民族团结的因素，往往是比较地集中出现在少数民族散居区的一些细小事节上。这种民族伤害比其他伤害的影响和烙印要严重得多。

四是国家民族事务管理权利的保障。法制，其实就是一种严格的社会与国家的管理手段。国家民族事务管理，是国家的一种权利和职能。国家在行使国家民族管理和职能的同时，也需要社会和各民族对这种管理职能和行为的承受与制约的权利，这应当是法制社会或法治社会的基本范式。所以，制定《民族事务条例》法规，把民族事务全面纳入法制和法治轨道，是完全必要的。在一个多民族国家里，民族事务是国家事务，是全社会的事务，是全国各民族公民的义务。所以，维护民族团结，除了法律上的原则规范以外，需要在具体的管理管道和程序上需要相应的行为规范。这也是“依法行政”和“依法执政”的基本内涵。

【注释】

[1]中央民族大学教授。

[2]《董必武传》，中央文献出版社2006年版，第907页。

[3]《董必武传》，中央文献出版社2006年版，第910～913页。