董必武法学思想研究文集. 第6辑：深化我国民族立法工作

许中起^[1]彭谦^[2]

中共第十五次全国代表大会上的报告指出:“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”健全法制，首先要加强立法工作。因此，在十五大报告中强调指出:“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”

依法治国，建设社会主义法治国家，对于多民族的中国来说，就要健全民族法制;而健全民族法制，首先要加强民族立法。党和国家非常重视民族法制建设。民族立法制度是民族立法必须遵循的各种规则的总称。民族立法，是国家立法制度的一个重要组成部分，是国家立法工作的一个重要方面。今天的国家和民族立法大不同于以往，无论人们是否理解民族立法，也无论人们怎样看待民族立法制度在法制建设和法治运行中的功用，这都是不争的事实。

50多年来，我国的民族法制建设走过了艰难曲折的路程，取得了辉煌的成绩，尤其是改革开放后的20多年，民族立法工作有了长足的进步。但是，社会在发展，事物在变化，已有的法律、法令会过时，有的需要补充和修改，不断出现的新领域、新事物需要制定新的法律加以规范，民族立法工作是长期的任务。因此，学习董必武法制思想，不断研究总结我国的民族立法经验，逐渐形成我国社会主义民族立法的思想理论体系，对完善和改进我国的民族法律制度，丰富和发展马克思主义的法学科学，更好地做好我国的社会主义民族立法工作具有重要意义。

一、不断加强立法是健全法制、完善法律体系的基本前提

国家和法，都是统治阶级实现其统治的重要工具。在中华人民共和国诞生前夕，董老就曾指出，国家没有法制就不能成为一个国家。他说:“建立新政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的，否则就是无政府主义，如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢?因此新的建立后，就要按照新的法律规章制度办事。这样新的法令、规章、制度，就要大家根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益来拟定。”社会主义民主是社会主义法制的基础，而社会主义法制又是社会主义民主的保障。人民只有掌握了政权，并通过国家机关把自己的阶级意志宣布为法律制度后，才能有效地发挥国家的职能和巩固人民民主专政。为此，必须逐步完备和加强社会主义法制建设。

虽然董必武同志关于法律体系的认识尚未达到自觉与成熟的程度，但是他对建立和健全法制的重要性曾作过多次极其精辟的论述，指出:“国家没有法制，就不能成为一个国家。社会一经脱离了战争的影响，司法工作和公安工作，就成为人民国家手中对付反革命活动，巩固人民民主专政，维护社会秩序，保护人民民主权力和合法利益，保障国家经济建设的最重要的工具。”不论是领导华北人民政府的工作，还是领导中央人民政府政务院政法委员会的工作，董必武都强调根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益，制定法律、法令、规章、制度。

新中国成立时和成立后，董老直接参与了《中央人民政府组织法》和起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》的制定，并领导政法部门按照共同纲领的规定，彻底废除了国民党反动政府的一切反人民的法律、法令和司法制度，先后制定了《中华人民共和国土地改革法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国惩治反革命条例》、《中华人民共和国惩治贪污条例》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等各项重要法规，以及工会法、农协组织法、劳动保险条例、私营企业条例、人民法院组织法和革命军人、革命工作人员、革命烈军属、民兵、民工五个优抚暂行条例等具体法令，还亲自组织审查、修改《中华人民共和国兵役法》(草案)。

为了准备并迎接全国人民代表大会的召开，董必武参加了以毛泽东为首的宪法起草委员会，参与起草和修订了《中华人民共和国宪法》。它以《共同纲领》为基础，又是《共同纲领》的进一步发展。它反映了我国民主革命的任务已基本完成，国家要进入社会主义建设的新时期，法的性质也开始从新民主主义转变为社会主义。宪法草案公布后，他以极兴奋的心情郑重宣布:“这是中国人民政治生活中的一件大事，也是中国有史以来的一件大事。”并指出:“我们之所以制定宪法，就是要用法律手续把我国第一阶段胜利的成果巩固下来，同时表达我国人民在现有基础上继续前进——向社会主义社会前进的根本愿望。宪法是国家的根本大法，它规定我国的社会制度、政治制度、国家机构、公民权利义务等带根本性的问题。”因此，他要求必须以认真的态度进行学习，并依据这一根本大法加强对群众的政治思想教育和守法思想教育。在国家进入了有计划的建设时期，各方面都要走上正规的形势下，必须健全法制生活，按法制办事。1954年宪法是我国社会主义法制建设的正式起点，它承上启下、继往开来，为我国社会主义法制建设奠定了基础。

同时，董必武还直接参与制定了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，领导法院党组草拟了《中华人民共和国刑事诉讼法》(草案)。在长期领导法制建设过程中，董必武积累了丰富的经验，并广泛研究了社会主义国家和资本主义国家的民法、刑法、诉讼法、民事及刑事诉讼程序法等，以此作为借鉴，并根据我国的实际，在马克思列宁主义关于国家和法律的理论指导下，对我国建国以来的法制工作，进行了大量的调查研究，从全国搜集、整理了大量的有关惩治反革命和其他刑事案件的典型案例，为制定我国社会主义刑法、民法和诉讼法等基本法典作了充分的准备。使我国社会主义法制得以健全和发展，使我国社会主义法律体系得以建立和完善。

二、董必武的民族法制思想是新中国民族立法的理论基础

中国社会主义的民族法制建设，自中华人民共和国成立以来，特别是中国共产党的十一届三中全会以来，在“依法治国，建设社会主义法治国家”的方针下，初步形成了中国社会主义的民族法律体系。有中国特色的社会主义民族法律制度以民族区域自治法律制度和散居少数民族权益保障法律制度为主干，同时还包括少数民族干部法律制度、少数民族经济法律制度、少数民族教育法律制度、少数民族语言文字法律制度、少数民族文化法律制度、少数民族风俗习惯法律制度、少数民族宗教信仰法律制度、民族自治地方变通补充法律法规法律制度等等。今天，我国社会主义民族法制建设取得如此举世瞩目的进展和伟大成就，是与董必武同志积极从事我国法制(包括民族法制)思想理论的研究分不开的。主要包括以下几个方面:

(一)坚持民族平等，坚持民族团结

民族平等团结，是马克思主义处理民族问题的根本原则，是发展我国革命和建设事业的基本保证，是巩固人民民主专政和祖国统一的重要保证。民族平等、民族团结，是民族发展的重要的社会环境。各民族只有在平等、团结、互助的民族关系中才能实现民族的自由发展。只有坚持民族平等、坚持民族团结，才能使民族立法根植于正确、牢固的理论基石，才能使民族立法得以顺利地开展和进行下去。

早在1945年6月5日，董必武同志赴美出席联合国成立大会期间，在华侨举办的演讲大会上说，中国共产党的所有政策，“都是为了一个总的目标，就是:建立一个独立、民主、自由、团结、强大、繁荣的新中国。中国共产党将继续根据这些政策，坚持抗战，坚持团结，……”，并提出:“关于少数民族问题，中国共产党向来就主张国内各民族必须平等，而各少数民族都应该有民族自决权。”^[3]

1954年5月18日，董必武同志在中国共产党第二次全国宣传工作会议上强调:“教育人民守法，首先就要国家机关工作人员守法。”^[4]各民族人民要一律平等，全民树立守法意识，国家机关工作人员要以身作则，不能搞特殊化。

董必武同志1955年9月在新疆指出:“各民族间的互相帮助，特别是汉族对其他民族的帮助，也都应该认为这是自己应尽的责任和义务，不这样做是不对的，也是不行的。驻新疆部队和汉族干部必须以忘我的态度全心全意地为新疆各民族人民服务，为了建设新疆维吾尔自治区和巩固国防，应该努力工作，安心工作，并且做出更大更多的成绩来。”^[5]

在董必武的日常生活工作中，处处体现着马克思主义民族平等和民族团结的理论思想。

(二)加强人民代表会议的工作，让各民族充分行使当家作主的权利

少数民族人民的民主政治参与和当家作主，是民族发展的极其重要的条件。进一步加强人民代表会议的工作，努力让各民族充分行使当家作主的权利，民族立法才可以持续不断地进行下去。反之，民族立法又可以进一步地保障各民族充分行使当家作主的权利。

董必武同志认为:“只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们力量的源泉。”“这个制度是最便利于广大人民参加国家管理的组织形式，也是防止社会公仆变成社会主人的最好办法。”他还认为:“主观地把条件提高，故意不使人民代表会议代行人民代表大会的职权是不对的”，这样会使人们没有翻身做主人的感觉。董必武同志提出，一些少数民族地区就做得不错，“我们已有不少的民族区建立起来了民族自治政府或民族民主联合政府，而且都是由当地少数民族或各族人民的代表选举的。他们一经选举了他们自己的政府委员，他们就感觉到自己真正当家作主，政权是他们自己的了。”^[6]因此，1951年9月23日董必武同志在中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上提出要加强各地各级人民代表会议的工作，让各族人民充分行使当家作主的权利。

(三)实行民族区域自治，充分调动各族人民的积极性

民族区域自治，是中国共产党把马列主义民族理论与中国民族和民族问题的实际相结合，解决中国国内民族问题的基本政策，是我国的一项重要的政治制度，也是具有中国特色的解决中国民族问题的基本形式。实行民族区域自治，能最大限度地满足各少数民族平等自治、自主管理本民族、本地区的内部事务，对加强我国各民族之间的团结，改善民族关系，巩固国防，促进少数民族地区的经济文化建设和社会发展方面，也起到了重要的作用。

民族区域自治法是实行民族区域自治制度的有力保障，也是民族立法的重要内容。

董必武同志于1955年9月20日，代表中国共产党中央委员会和中央人民政府前往新疆祝贺新疆维吾尔自治区成立时再次指出:“中国共产党和毛泽东主席把民族的区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，这一政策已载入我国的宪法。《中华人民共和国宪法》保证了我国各少数民族在聚居的地方都能行使自治权，当家作主，管理本民族内部事务。我们须坚定不移地贯彻这个政策，这不仅是因为我们必须尊重各民族应该享有的平等地位和权利，而且只有这个政策，才能消除历史上残留下来的各民族间的隔阂和歧视，才能不断地增进各民族间的互相信任和团结。毫无疑问，新疆维吾尔自治区的建立，是中国共产党推行民族区域自治政策的又一重大胜利，是祖国各民族更加团结的又一标志。”^[7]

(四)注重培训少数民族干部，以加快少数民族和民族地区建设

大力培养和任用少数民族干部，是党和国家的一项重要的民族政策，是促进少数民族发展、协调民族关系、解决民族问题的关键，也是保障民族立法开展和民族立法质量的必要条件。

各民族发展的真正动力在于调动各民族内部的积极性和创造性。1951年9月11日，董必武同志在充分认识到民族干部重要性的基础上，在政法系统各部门干部大会上明确指示:“民族事务委员会要培训民族干部，推行自治;……政法委员会要以加强建政工作和培训干部为工作重点。”^[8]

(五)加强人民民主法制(民族法制)，保障社会主义建设事业

民族法制，实质上就是民族问题及其法制建设的问题。在民族问题与民族法制的关系问题上，民族问题是多民族国家面临的一个重大的社会问题;民族法制是多民族国家解决国内民族问题、规范民族关系的一种法律制度。这是一个普遍的民族社会现象。民族法制的特有功能，即民族法调整民族关系，对于强化国家的民族事务管理、维护民族团结和民族地区的社会稳定与国家统一、保障各少数民族的合法权利和利益、推动和促进少数民族和少数民族地区的社会经济发展，都具有重大的社会意义。(www.xing528.com)

因此，早在1948年10月16日，董必武同志在华北人民政府召开的人民政权研究会上就提出:“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢?因此，新的建立后，就要求按照新的法律规章制度办事。这样新的法令、规章、制度，就要大家根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益来拟定。”

1956年9月19日，董必武同志在中国共产党第八次全国代表大会上题为《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的讲话中提出，“我们的人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专政的重要工具”。并指出《共同纲领》是我国的临时宪法，建国初期的一切法制都是以它为基础，“先后制定了地方各级人民政府和司法机关的组织通则，制定了工会法、婚姻法、土地改革法，以及有关劳动保护、民族区域自治和公私企业管理等法律、法令”。^[9]

在这次全国代表大会上，董必武同志还总结了我国民族法制的工作经验，即:“我们的人民民主法制，还有因时制宜和因地制宜的特点，它照顾了各兄弟民族地区的特殊情况，在不抵触宪法的原则下，各自治区完全可以制定符合于他们意志的自治条例和单行条例”，并认为这些经验，“对于今后进一步促进国家经济建设、巩固人民民主制度、保障社会秩序、肃清反革命残余势力和提高人民群众的法律意识等等，都有很重要的意义”。^[10]

1957年3月，董必武同志在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第三次会议上提出:“进一步加强我们国家的法制建设的一个迫切的任务，就是要大力加强法制宣传教育工作，提高干部和人民群众的法制观念，……只有这样，才能使我们的法制切实地贯彻执行，也才能充分发挥人民群众对法制执行情况的监督。”^[11]

三、学习董必武法制思想，加强我国民族立法工作

中国社会主义民族法体系框架初步形成，它是中国社会主义民族立法工作的伟大成就，是中国社会主义法律体系中的重要组成部分，是世界法制史上的一个伟大创举。

加强我国民族立法工作，具有重大意义。主要表现在以下几个方面:

1.它是依法治国建设社会主义法治国家的需要。“今后如果要按法制办事，就着重搞立法工作。”^[12]“依法治国，建设社会主义法治国家”，是指国家全方位的法治建设。加强法制的中心环节是依法办事，依法办事包括有法可依和有法必依两方面的含义，因此，立法也是加强法制的中心环节之一。对于一个拥有56个民族大国的中国来说，民族法制建设不是一个可有可无的问题，而是必须要有的问题。

2.它是多民族国家调整民族关系和管理民族事务的需要。法律的社会功能越来越突出和全面，民族关系这种社会关系，虽然同经济关系、民事关系等法律事务不是那么频繁和广泛，但民族法的特殊作用，其他法律是不可替代的。比如，党和国家的民族工作，在一定意义上是调整民族关系的特点，是国家管理民族事务的主要表现。所以，实现民族管理和民族工作的法律制度化，充分发挥民族法调整民族关系的特有功能和作用，对于多民族国家来说是非常重要的。而且，具有综合性特点的民族法，在很大程度上表现出经济关系和民事关系等多种属性。

3.它是建设中国社会主义法律体系中不可缺少的重要组成部分。当今的法律体系，尤其是部门法体系，已不是传统上的法律体系和部门法体系。比如，当今的高科技产业的法律问题，这种新的法律部门将不以人们的传统部门法观念为意志，其法律体系不仅在一国，而且是带有世界普遍性。如果还把这种法律划归民法，是与时代发展不相符的。同样，民族社会的发展，民族法体系的地位与作用，是不言而喻的。尤其是在各民族共同发展、共同进步、共同繁荣的历史时期，建立和健全民族法体系，意义更加重大。

现在，我国已是世界贸易组织的成员国，在这新的经济形势下，我们应对民族法制建设，尤其是民族立法方面的有关问题要认真加以研究和解决。

首先，要认真研究和确定民族法规体系的基本框架与立法任务。民族法规体系是一个部门法体系，在这个部门法体系中，可以有若干的基本法律和若干的专项法律。从中国的民族实际出发，中国的民族问题决定了民族法规体系的特点，即可简称为“两个基本”、“若干专项”。“两个基本”是指在民族方面应有两个基本法，即应在民族方面建设两个基本法律及其体系。一个是《民族区域自治法》及其体系。从形式上说，目前民族区域自治法律体系可以说是基本形成，这是从民族区域自治法律法规配套的数量上看，但从质量上看，或是从民族区域自治法律规范的科学性上看，它离基本形成的要求还相差甚远。另一个是《散居少数民族权益保障法》及其体系。目前散居少数民族工作或是保障散居少数民族的合法权益的法制建设问题，很是薄弱与滞后，亟需加强。而在这一法律体系中，民族乡法制问题和城市民族法制问题的内容要占一定的比重。“若干专项”是指我国的民族问题及其工作，其主要内容是从新中国成立后同时全面展开的，包括在政治、经济、文化等各个方面的法律制度及其规范。规划落实制定这些方面的专项法律或是条例，过去在计划经济体制条件下有它们，同样在市场经济体制条件下仍需要它们。市场经济并不能替代或取消这些方面的民族工作任务，而且是需要进一步的加强。

其次，在形成“两个基本”和“若干专项”的基础上，建立配套的相应支系体系，这是从民族法规体系立法的长远规划角度而言。即中央要有对民族法律和民族法规立法的长远规划，同时也要有对与之相配套的行政法规和地方性法规的指导和要求的规划，并必须通过一定的工作程序形成决议，纳入国家和地方的立法计划和工作日程。民族立法机关，要积极主动地制订短长期的中央和地方的民族立法总体规划，并争取和保证付之实施。

再次，要切实加强对市场经济条件下民族法制建设的民族法规立法任务与规划的具体落实。关于市场经济条件下急需制定的法律法规，固然是有关少数民族和民族地区的经济方面的立法问题。中央应有一个关于民族问题方面立法的《规则》。这个《规则》应当起到指导所有立法的有关少数民族和民族地区市场经济的基本问题。特别是国家在制定有关市场经济方面的法律的时候，对民族地区的市场经济培育问题及其有关权益保障问题，要有相应的变通或补充规定权。这是一方面。另一方面，对民族自治地方的经济市场特点问题，如资源经济市场中的畜牧业经济市场、农林业经济市场、土特产品经济市场，以及边境贸易经济市场和投资市场等等，与内地有很大的差别。充分发挥民族自治地方经济特点及其发展优势，是促进和推动民族自治地方市场经济发展的重要方面。即应在国家市场经济法律规范的原则下，民族自治地方应有相应的自主权。

4.加强民族法体系的外部结构即其他法律的民族条款立法与内部结构的调适。贯彻宪法民族条款规定的民族问题原则，是所有的其他法律法规在立法中必须要有体现的一个重要原则问题。然而，在其他法律法规的立法工作中，往往很难贯彻实现宪法规定的条款精神。究其原因，主要是由于对民族条款问题的拟定缺乏情况了解或存有某种困难，因此采取的协调处理办法，一般是待草案出来后送请征求意见。其实，这种做法对贯彻宪法的民族条款原则精神是很不妥的。因为，立法者在起草一个法律法规草案的时候，要受一定的法律法规本身体系和形式内容的约束。如果在起草法律法规草案之前，没能对有关民族问题进行综合的考虑，必定造成或带来基本定型后的“插入”困难。针对这种情况，有关机关能否考虑举行相应的培训班，即:一方面培训与提高有关民族条款立法的技能与素质，另一方面培训与提高民族自治地方变通补充法律的技能与素质。这样做，有利于国家法制的统一，有利于消除法律之间的“冲突”现象，也尽可能地减少审批过程中的不同意见的争执。只有增进理解，上下对民族立法问题的认识一致，民族法律规范才能达到比较科学与切实运行的良性环境之中。我国的民族法体系才能不断得以完善，有中国特色的社会主义建设事业才能得到巩固和发展。

【注释】

[1]中央民族大学教授、博士生导师。中央民族大学教授。

[2]中央民族大学教授、博士生导师。中央民族大学教授。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第118页。

[4]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第346页。

[5]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第392～393页。

[6]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第300页。

[7]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第391～392页。

[8]《董必武传记》，湖北人民出版社1985年版，第274页。

[9]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第406页。

[10]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第411～412页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第406页。

[12]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第166页。