董必武法学思想中的民主法制观

曾亚平^[1]

民主化和法制化是我党在长期的革命和建设中逐步明晰和确立的战略目标。实际上，在我党的历代统治中都不乏对民主法制问题的关注者。董必武就是其中一个代表人物。董老是我党革命和建设事业的元勋之一，也是著名的法学家、教育家。在漫长的革命生涯中，董老为国家政权、法令制度的创立作出了不可磨灭的贡献。本文拟对董必武的政权建设思想略加探析，力图揭示其对于当代民主法制建设的社会历史价值。

一、加强法制建设，做到“有法可依”、“有法必依”

董必武早年在日本专修法律，回国以后，以律师的身份为掩护从事革命工作，深厚的法学修养和丰富的司法实践使他具备了较强的法律意识。因而，他在领导革命和建设的实践中积极致力于法制建设，力图实现政权建设由人治向法治的转换。

董必武法制建设思想的核心是依法办事。1956年9月，董必武在党的八大会议上提出“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”的著名论断，并阐明了依法办事所包含的深刻内涵:“其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来……其二，有法必依。凡属明文规定的，必须确切地执行，依照规定办事。”^[2]这一深刻的思想来源于他在战争年代及至新中国成立后各级政权建设中的实践和思考。

有法可依是依法办事的前提和基础，董必武在政权建设实践中多次强调法律、制度的重要性，大力倡导法制建设，并根据实际形势创建相关的法令、制度。

早在大革命时期，董必武作为湖北省的革命领导人，为加强革命政权的建设，主持制定了《惩治土豪劣绅暂行条例》和《审判土豪劣绅暂行条例》，使得农民运动逐步规范化、制度化。1948年9月华北人民政府成立后，董必武提出，“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。过去好多事情不讲手续，正规化起来，手续很要紧。有人说这是形式。正规的政府办事就要讲一定的形式，不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏”。^[3]同年10月，他在《论新民主主义政权问题》的讲话中指出，“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度……如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢?”^[4]在这种思想的指导下，董必武在任华北人民政府主席期间，开始着手新法制建设的探索，仅据1948年10月至12月的不完全统计，由他主持制定、签发、颁布的各项条例、法令不下50种。这些条例的制定为地方政权的建设提供了法律依据和制度保障，为后来新中国的法制建设奠定了基础。

解放后，随着暴风骤雨式革命战争的结束，法律制度成为加强各级政权建设、维护社会秩序、保障国家建设事业顺利进行的重要保障碍。董必武深刻地认识到这一点，多次强调，“社会一经脱离战争的影响，司法工作和公安工作就成为人民国家手中对付反革命活动、巩固人民民主专政、维护社会秩序、保护人民民主权利和合法利益、保障国家经济建设的最重要的工具。”^[5]1953年4月，董必武在主持起草的政法委党组向党中央的书面报告中提出:“在大规模的社会改革运动大体结束以后，人民民主专政的工作必须用而且可能用正规的革命法制来施行，并用以保护人民利益和国家建设事业的顺利进行。”新中国成立头三年，围绕建立新政权的中心工作，董必武在中央的领导下，主持或参与制定了《土地革命法》、《婚姻法》、《惩治反革命条例》等一系列法律、制度，保障了国家镇压反革命等工作的顺利开展。随着1954年9月全国人民代表大会的召开，社会主义法制原则逐步确立，法制建设尤其是立法工作取得了较大的成绩，仅1954至1957这三年间，在董必武的指导和推动下，我国就制定各类法律、法规达731件。有法可依的局面逐渐形成。

法律制度的建立为依法办事提供了依据，而有法必依则是依法办事的关键。法律制度能否在现实生活中维持正常的秩序，能否使政府的工作持续有效地运转，不仅仅在于是否有完备的法律条规，更重要的是，执法部门能否将法令制度贯彻执行，执法对象是否具有较强的守法意识、能否遵守法律并维护法律的权威性。

新中国成立之初，由于历史和社会原因，人们的法律意识比较淡薄，因而在执法和司法的过程中，难免会出现不按照法律规定办事的情况。比如东北人民政府办公厅因为没有认识到法律的程序性，擅自颁布《东北区国营企业固定资产暂行管理规定》，违背中央相关政策精神。再如，在镇压反革命、“三反”、“五反”运动中，大规模的群众运动尽管对于政权的巩固起到很大的作用，但群众运动对于法律的忽视、对法规的违背也使法律的权威性受到质疑。

针对各级政权在立法、执法、司法等层面所存在的不依照法律办事的现象，董必武提出了批评，他指出，“有法不依等于无法”。^[6]他要求人民必须做到“有法必依”，指出:“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事……对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”^[7]

为了改变人民有法不依的思维惯性，增进遵纪守法的观念和意识，董必武主张对党员干部和广大群众进行法制宣传和教育工作。他首先强调党员干部要带头守法。他说，“我们共产党员必须以身作则。”“假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢?”^[8]同时，在全国要广泛进行法制宣传，在地方基层政权中，主要设法制宣传干部，培养群众的守法思想。通过人民法制意识的增强，健全、巩固人民民主制度，巩固人民民主专政，保证政权建设，进而促进国家建设。

二、以民为本，推行人民代表制度，实现人民主权

尽管董必武的著作论述中，并未出现“民本”的字眼，但我们仍然可以看出他的政权建设思想具有丰富的民本色彩。董必武的民本思想的核心就是实行人民主权，实现人民当家作主，而其表现形式则是人民代表大会制度。

任何政权都是一定阶级的政权，都代表一定的阶级利益。所以，要想政权能代表广大人民的利益，做到以民为本，首先要还政于民，让民众参与决策，让人民当家作主。在领导革命、进行政权建设的过程中，董必武始终坚持政权属于人民的思想。他说:“边区政府的权源出于群众，政府负责人代表是群众选举出来的。”^[9]“人民是主人，人民代表和政府干部都是长工”^[10]。因而，政府要代表人民的根本利益，领导机关要对人民负责，要全心全意为人民服务。

政府是人民利益的代表者，那么，通过什么样的政权组织形式体现人民主权，实现人民当家作主呢?他认为只有人民代表会议或人民代表大会是代表人民行使国家政权的机关，代表人民做主人。在《论新民主主义政权问题》的讲话中，董必武指出:“我们的政权组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关是全国人民代表大会。这个代表大会，就是一切权力都是归于它。我们由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的。它的工作要受人民代表大会的限制。”^[11]

然而，尽管人民代表大会制度广泛代表各阶层人民利益，但是对中国这个经过几千年封建专制统治，缺乏民主传统的国家来说，实行起来仍然阻力重重。因而，当时“人民代表会议不起作用，可有可无”、“人民代表会议不如干部会议顶事”、“群众觉悟不高”、“干部条件不够”、“太麻烦”等说法比较流行，对此，董必武进行了严肃的批评和反驳。并根据实际情况积极致力于人民代表会议制度尤其是基层人民代表会议制度的宣传与实践。

1948年9月，董必武被选举为华北人民政府主席，在成立大会上，他指出:“要建立各级人民政权，建立各级人民代表会议，主要是村、县两级。”^[12]同年10月，在人民政权研究会上，他将主题确定为“对乡、县、市的选举条例与组织条例草案加以研究。”他还在华北地区选择了几个乡做典型试验，召开了乡村的人民代表大会，选举了乡村的人民政府委员。尽管，乡人民代表会议因为上级领导机关无法经常指导等原因最终没有能继续完善，但“开好各级各界人民代表会议的工作，关键在县一级”的思想进一步明确。“因为县以上的省人民代表会议，一般都开的好;县以下的区乡(村)数目太多，特别是乡(村)数目多，一个省辖乡(村)是以千或万计，一时还不容易去加强那些地方人民代表会议的工作;县的数目少，上级领导机关容易照顾得到。”^[13]因而，他强调:“在地方上，建政工作的重点在县，应首先把县的各界人民代表会议开好，以示范区村，并带动区村。”^[14]

在董必武的积极倡导下，截至1950年10月1日，“全国百分之八十以上的县已开过各界人民代表会议，其中有十八个县已代行了县人民代表大会职权，二十个县则已召开了县人民代表大会。……至于县以下的区和乡村政权，在老解放区均已开过人民代表会议或人民代表大会;在新解放区，普遍召开过农民代表会议。大城市的区亦有一部分已开过人民代表会议。”^[15]

董必武的民本思想以实行人民主权、实现人民当家作主为核心，同时还要求政权尤其是基层政权要反映民意，并接受人民的监督。他说:“政府要为群众做事，为群众谋幸福。”^[16]“政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益，但这还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员。这样，群众才感觉到政权是他们自己手中的工具，政府才真正是他们自己的政府。”^[17]这些思想是董必武以民为本思想的主要体现，不仅符合当时民主建政的实际，也为当今的社会主义民主政治提供了借鉴。

三、规范党政关系，在法定程序下行使党的领导权

中国共产党是我们革命事业、社会主义建设事业的领导核心，也理所当然是我们民主法制建设的领导者。因而，在政权建设过程中，如何处理党、政关系，使党在法定程序内行使领导权成为政权建设的重要课题。

在长期的革命战争中，党、政、军的工作目的都是为了赢得战争的胜利，各系统的工作目标完全同一，职责范围高度重叠。同时，政权系统的组织还不完善、职能还不健全，因而，党、军的组织系统代行了许多本应由政权组织系统行使的职能，党政不分和以党代政的现象比较普遍。建国后，随着战争的结束，各级政权的逐步建立，党政不分、以党代政的现状显然不再符合社会实际。

针对这种情况，董必武指出不能以党代政、党政不分，党的领导也应该法制化。1951年9月23日，董必武在华北第一次县长会议上强调:“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事物，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”^[18]

那么，如何规范党政关系，实现党对政权的领导?董必武认为，一是党要对政权机关的工作性质和方向给予正确的指示。为此，他主张地方党委要加强政权建设的研究和领导，从思想上和行动上指导地方政权的建设。他在1951年10月《给中共中央华东局饶漱石的信》中指出，地方各级党委因忙于当前繁重而紧迫的工作，很少讨论政权建设问题，甚至有些党委简直未讨论过。因而，特建议，指定华东局一位常委，负责组织一个小型的研究组，研究县乡建政问题，……以求得在建政问题在思想和行动上的一致。^[19]二是要通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党和非党的)到政权机关中工作。通过党员、党员干部和党组实现党对政权机关的领导。早在1940年，董必武就指出，党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团来实现党的政策。党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。1951年12月3日，董必武在《给中共中央华东局饶漱石的信》中说，加强下级政权建设的工作，可以而且应该经由各级党委的责任。各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现;其中如有党员三人以上，应组成党组以保证党的领导。^[20]三是要通过遵守政府在党领导下所颁行的法令等树立政府的权威。1940年，董必武就指出:“政府所颁布的法令，所定的秩序，我们党员应当无条件地服从和遵守。那些法令和秩序是我们公共生活所必须的，而且法令是经过了一定的手续才制定出来的……如果违背了政府的法令，破坏了社会的秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。”^[21]新中国成立后，他又提出政府在党的领导下所颁布的法令，所公布的布告，所提出的号召，我们的党组织和党员首先应当服从那些法令，遵照那些布告，响应那些号召，成为群众中爱护政府的模范。^[22]对于党内存在的不守法现象，他强调党员犯法应该加重处罚。主张党应在宪法和法律范围内活动，通过法制的权威树立政府的威性，使政府真正有权。

董必武的民主法制观念及其实践规范和保证了新中国成立初期我国各级政权建设的顺利开展，也赢得了党内同志的认可。在1991年出版的《若干重大决策与事件的回顾》一书中，薄一波对董必武的法制思想给予了高度的评价，他说，“八大展示的探索成果，在经济领域外，要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要。……他明确提出了党政职能分开的原则，认识加强民主与法制建设，可以使党和政府的活动做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群众运动一个接着一个的年代，他对法制建设的认识达到这样的境界，是很可贵的。”^[23]

然而，随着1957年反右派斗争的严重扩大化，我国的政治生活逐渐出现了严重的“左”倾错误。自新中国成立初开始形成的法治国家的良好开端逐渐遭到破坏，民主与法制的方针路线被抛弃、背离甚至批判，董必武的民主法制思想也遭受了短暂挫折，但是，民主与法制是国家机器日渐成熟和发达的象征，是人类文明的标志。邓小平复出以后，将民主与法制的建设纳入正轨，在董必武“有法可依、有法必依”思想的基础上，他提出“要加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。^[24]进而，在此基础上，党的第三代领导人提出了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，使党对民主法制达到了新的高度。(www.xing528.com)

【注释】

[1]湖北省委党史研究室。

[2]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第487～488页。

[3]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第30～31页。

[4]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。

[5]《董必武传略》，法律出版社1985年版，第118页。

[6]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第452页。

[7]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第346页。

[8]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第344～346页。

[9]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3页。

[10]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第187页。

[11]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。

[12]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第29页。

[13]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第213页。

[14]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第112～113页。

[15]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第153～154页。

[16]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3页。

[17]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3页。

[18]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第109～110页。

[19]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第215～216页。

[20]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第211页。

[21]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第5～6页

[22]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3页。

[23]薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》(上卷)，中共中央党校出版社1991年版，第496页。

[24]《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第140～147页。