灵活实用的土地立法理念与实践活动

何莉萍^[1]赵晓耕^[2]

董必武是中国共产党早期的领导人之一，参加了辛亥革命、工农民主运动、抗日民主运动和解放战争等中国近代史的各项运动，新中国建立以后，又积极投身于新政权的法制建设活动，积累了丰富的法学理论和实践经验。其法治思想内容丰富，涵盖立法、司法和民主法制建设等多方面，提出了“有法可依，有法必依”的“依法办事”的著名论断。作为法律重要组成部分的土地政策立法及其土地改革运动，在整个新民主主义的法律建设中，始终占据着非常重要的地位。土地问题的解决，既是革命根据地得以建立和巩固的坚实基础，又是社会主义法制建设发展建立的基石。作为革命根据地和新中国政法工作的主持者和参与者，董必武对土地问题始终关注，发表了不少言论，充分体现和遵循了中国共产党灵活实用的土地政策立法原则，其重视土地立法，关注法律实施，关注农民权益的态度，对我们当今的土地政策和土地立法有很好的借鉴和启示作用。

一、重视土地问题——提倡灵活实用的土地政策

(一)重视土地问题，关注农民权益

土地问题，不仅是经济问题，也是政治和法律问题，为历来的统治者所关注。历朝历代为解决土地问题有过各种方案，如早期的井田制、均田制、屯田制等，近期太平天国的“天朝田亩制”、孙中山的“平均地权、耕者有其田”等，都曾大张旗鼓地实施过，但都没有取得预期的效果。

新民主主义时期的土地问题归根结底是土地所有权的归属问题，在土地私有的既有前提下，地主占有大部分土地，广大农民却没有或只有少量土地的这一客观状况，形成了土地占有上的突出矛盾，正如董必武所总结的:“在旧中国，约占乡村人口百分之十的地主和富农占有约百分之七十到八十的土地，而占乡村人口百分之九十的雇农、贫农、中农及其他人民，却总共只占有百分之二十到三十的土地。”^[3]对土地问题的解决与否，如何解决，直接关系到国计民生和政局稳定，关系到能否争取广大农民的支持，能否得到民心。

由于特有的法学教育背景和法律实践经验，董必武在建国前后一直主持参与政法工作，对土地问题非常关注。1947年《在全国土地会议开幕式上的讲话》中，他提到:土地问题，在二千多年前就已提出来，解决土地问题的意见也很多，大概有三次，王莽的王田制，北魏的均田制，太平天国的天朝田亩制。不管是统治者自上而下的改革，还是农民自发起来解决土地问题，这两种改革都没有成功。而中国共产党自一开始便认识到此问题的重要，认识到土地改革的重要意义。^[4]在强调解决土地问题重要性的同时，他还特别指出:“这次大战后，新民主主义国家的土地问题都要解决，当然不是用一种方法来解决，方法是各种各样的。中国目前一定要解决这个问题。我们不能解决这个问题，那中国革命就不会成功，能解决这个问题，中国革命才一定会胜利。”^[5]。在这个讲话中，董必武从历史的角度回顾了土地问题的各种解决方案及其结局，认为只有中共的土地政策是切合实际和可行的，并对中国共产党土地政策的发展演变和经验教训作了一番归纳总结。

(二)顺时而变，提倡灵活实用的土地政策

土地政策是为解决中国传统社会土地问题而提出的方案对策，其正确与否直接关系着中国共产党土地革命运动的成败。中国共产党的土地政策，经历了一个逐步发展和探索完善的过程，由于特定的历史背景和要求，中共土地政策所关注的，不仅是单纯的土地经济问题，更多的是政治意义问题。因此从一开始，其土地政策就呈现出明显的阶段性，随时势而变化，体现为灵活实用的特点，也因为如此，争取到广大农民的忠心支持和拥护，最终取得新民主主义革命的胜利。

在国共第一次合作时期，“平均地权和耕者有其田”的土地政策，成为国共合作的主要政治基础。中国共产党接受孙中山民生主义的“平均地权”政策，在具体的执行中则采用“减租减息”的土地主张，这些政策适应了当时的大革命背景，以减租减息为中心的农民运动也迅速地开展起来，取得了良好的效果。1926－1927年，董必武负责主持国民党湖北省党部工作，积极响应和贯彻减租减息的政策，开展轰轰烈烈的农民运动。尤其是在大革命后期，在以陈独秀为首的党中央反对农民土地革命的情况下，董必武以自己的实际行动，坚决遵循和贯彻正确的土地政策。在湖北省农民协会第一次代表大会上，董必武率先提出解决农民土地问题，提倡发动和组织农民在经济上实行减租。^[6]。1927年5月，又主持通过湖北省农协关于农民问题的决议案，决定没收土豪劣绅及反革命分子的土地，保障地主及革命军人的土地所有权，帮助无地贫农得到耕地和农具，以维护工农革命运动。但是大革命失败的结局，让董必武清醒地认识到:陈独秀的右倾投降主义，反对农民革命和土地改革，反对农民自己起来分配土地，^[7]是不会领导中国共产党走出失败境地的，这就为中国共产党土地政策的转变提供了最好的现实性和迫切性要求。

在中央苏区革命根据地时期，中国共产党及时改变土地政策，实行“没收地主土地，分配给农民”的做法，其中既有成功的经验，也有过激的做法。董必武虽然没有直接领导参与苏区土地革命，但对党土地政策的发展变化还是非常关注，正如他后来所总结的，“大革命失败后，八七会议上才纠正了这个错误。以后苏维埃时代，我们是没收地主阶级的土地分配给农民。但犯了若干错误，甚至是严重的错误，红军一走，土地就没有留在农民手上。”^[8]他这里所谓的“严重错误”主要是指一些左倾的土地政策主张，如1927年土地革命初期，将“没收一切地主阶级的土地”改为“没收一切土地，实行土地国有”的政策;1931－1934年土地革命后期，王明左倾冒险主义实行的“地主不分田”、“富农分坏田”的土地政策，都给根据地造成严重的恶果。

抗日战争时期，中国共产党提出“停止没收地主土地”的政策，确立了“减租减息”的原则。正如毛泽东所说的:“实行‘耕者有其田’的土地革命，正是孙中山先生曾经提出过的政策，我们今天停止实行这个政策，是为了团结更多的人去反对日本帝国主义，而不是中国不要解决土地问题，关于这种政策改变的客观原因和时间性，我们曾经毫不含糊地说明了自己的观点。”^[9]董必武在1945年《中国共产党的基本政策》中也强调:“在地主和农民的关系上，我们的口号和任务是:‘减租减息’，‘交租交息。’”^[10]“至于土地问题的解决，我们认为前人所说‘耕者有其田’的主张，是现阶段所必需的，但是，目前还是采取减租减息的政策，等到这个政策实现条件成熟，再采取一定法案步骤，促其实现。”^[11]。

解放战争前夕，土地政策由抗战时期的“减租减息”开始转变为“没收地主土地归农民所有”，这种变化集中表现在“五四指示”^[12]中，该指示提出及时改变土地政策，坚决支持农民的土地要求，把群众要求和党的政策结合起来。1947年7月－9月，中央工委主持的全国土地会议在河北平山县西柏坡村召开，董必武被选为会议主席团常委，参与会议的领导，并做了重要发言。他指出，在这次会议中党要真正解决“这历史上二千年来一直没有解决的问题”^[13]，1946年的“五四指示”还是党内的指示，还是一个过渡期的政策，土地会议的召开则公开打出土地改革的旗帜，“今天的土地会议在过去中国历史上是没有过的。就我们的党来说，过去讨论土地问题也不少，在武汉时讨论过，在中央苏区也讨论过，但那是讨论其他问题时附带讨论。今天，我们是有意识地为了要彻底解决这个问题而召集各解放区的代表来讨论的”，^[14]，表明了土地问题在解放战争全局中的突出地位和重要性。在这次会议上，中国共产党制定颁布了《中国土地法大纲》，规定废除封建性及半封建性的土地剥削制度，实行耕者有其田。此外，土地会议主席团还指定董必武负责组织一个委员会，专门研究土改后农村生产与负担问题，委员会经过认真研究并提出了《土地改革后农村的生产问题》^[15]的报告，明确指出土改解放了农村的生产力，并对土改后出现的新问题提出了一些解决对策，要求发动群众，组织起来，促进农村生产力的发展。在土地会议的推动下，各解放区很快掀起土改高潮，使农民在政治、经济上获得解放，从而调动其生产和革命的积极性。

二、重视土地立法——要求建立健全土地法规体系

(一)重视土地立法，提倡有法可依

为促进土地革命和土改运动的开展，中国共产党在各革命根据地内，先后制定相应的土地法规，使中国共产党的土地政策法律化、条文化。总体来说，新民主主义时期的土地立法是相对粗简笼统的，土地法规的不完备、不具体是共同的特点。无论是中央苏区根据地时期制定颁布的《井冈山土地法》、《兴国土地法》、《中华苏维埃共和国土地法》，还是抗日战争时期的《陕甘宁边区土地条例》、《陕甘宁边区土地租佃条例草案》、《陕甘宁边区地权条例》，以及解放战争时期的“五四指示”、《中国土地法大纲》等政策法规，多为宣言性、抽象性的规定，对土地权利主体的权利义务规定不是很多，部分土地法规是典型的土地行动纲领，是土地政策的单纯转化，严格地讲并非法律，不符合法律权利义务的基本要件。^[16]所以，即使有了正确的土地政策路线，依然会出现过左或过右的错误，正如1956年9月，董必武在中国共产党八大会议上所总结的:“在过去国内革命战争的各个时期，各个革命根据地，在党的统一领导下，制定了许多代表人民意志和符合革命利益的政策法令。尽管它们在形式上较为简单，而且不可避免地带有地方性，但是它们有力地保障和促进了革命事业的发展。”^[17]

有鉴于此，董必武非常重视法律的规范作用，早在1948年担任华北人民政府主席时，他就强调:“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。”^[18]

新中国成立初期，依然存在重政策而轻法律的观念，董必武意识到政策过于简单，不便于推行，他在中国共产党“八大”发言中，呼吁摆正政策和法律的关系，提倡要“有法可依”，要在条件许可的情况下，制定出需要的法律。认为在废除旧的《六法全书》之后，要逐步完备新的法制，要制订刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等一系列急需的基本法律，要尽快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来。

此外，他在“八大”发言中，还强调要加强人民民主法制，必须要做到“有法可依”，并明确提出了新中国立法的具体步骤，即“组织各方面的力量，限期写出草案，经中央审核后提请国家立法机关审议制定，草案在提交立法机关之前，还要把它交各级国家机关和人民团体讨论，提供修改意见;草案修正后再提请立法机关审议制定”，充分体现了反对法律虚无主义，依法办事的治国理念。他亲自参加并领导了《共同纲领》、《婚姻法》、《惩治反革命条例》、《.土地改革法》等一系列重要法规的制定，随后又直接参与了《中华人民共和国宪法》、《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》及其他各项重要法律的制定。这些社会主义新型法律的制定、颁布，有利于团结全国各族人民，使其有章可循，有法可依，进而有力地保障了我国社会主义改造和社会主义建设事业的顺利进行。

(二)逐步完善土地立法，提倡有法必依

在1949年10月21日召开的政务院政法委员会第一次会议上，董必武以主任的身份明确提出必须逐步建立完善各种法律。在中共“八大”的发言中，他强调:“法制不完备的状态，在新建的国家内是不可避免地会存在一些时候的。我们不可能也不应该设想，一下子就能够把国家的一切法制都完备地建立起来。这样想是不实际的。但是，现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题”^[19]，认为人民民主法制必须从实际出发，根据政治经济发展的客观要求，逐步的由简而繁的发展和完备起来。

董必武在总结新民主主义时期土地立法经验和教训的基础上，开始直接领导制定新中国成立后的第一部土地法。1950年3月，发布《中共中央为公布新的土地法征求各地对若干问题意见的电报》，明确提出为准备秋收后在一些省区实行土地改革，拟以中央人民政府名义公布新的土地法，针对以前土地法大纲存在的一些问题，特征求各地意见，体现了严格谨慎的立法精神。1950年6月《土地改革法》通过，该法规定了土改的基本内容和目的，即“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”，变封建地主土地所有制为农民土地所有制，同时该法授权各省政府依据土改法所规定的原则制定符合本地区情况的补充办法，以适应各地的不同情况，如《华东土地改革实施办法的规定》、《中南军政委员会关于土地改革法实施办法的若干规定》等，还有依据该法制定的适用全国范围内的土改的单行条例，如《城市郊区土地政策条例》、《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》等，也构成土地法的组成部分。从土地改革法的内容和配套法规来看，较之建国前的土地立法有了明显的进步和改善，具备了更多的可行性和实用性。1950年6月－1952年底，董必武还直接参与领导了土地改革运动，经过三年的时间，在全国范围内彻底废除了封建土地制度。

此外，针对少数党员和国家工作人员对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象，董必武在《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的发言中，特别指出“这是个严重的问题”，必须引起重视，必须同这些恶劣的现象进行坚决的不懈的斗争，要号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事，体现了法制必须严格执行的道理。他还特别提出了“有法必依”的思想，认为凡属已有明文规定的，必须确切地执行，依照规定办事;尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。他在党内率先提出“有法可依，有法必依”的八字方针，为我们今天“依法治国”十六字方针的提出奠定了坚实的理论基础。

三、对当今土地政策立法的启示

(一)加强土地立法——处理好土地政策和土地法规的关系

革命战争年代，中国共产党主要依靠制定各项政策来指导根据地的工作，土地革命和土改运动的开展主要依靠土地政策来推行，而土地政策是纲领性的文件，多为原则、抽象的规定，尤其是新民主主义时期的土地政策经常变动，给实际的执行工作带来不便。建国后，由依靠政策转向为依法办事，逐步建立健全了土地法规，由依靠政策指导转向为制定比较完备的法律，是一个很大的进步，1950年《土地改革法》的制定和颁布就是重要的标志。

土地政策是为解决土地问题而提出的方案对策，土地法是为实施土地政策所制定的法律。土地政策是土地立法的主要依据，其贯彻落实要依据土地法的规定来具体实施。而土地政策具有宏观性，因执行者的理解不同而容易发生偏差，政策的实施经常会出现不确定性，再好的政策在实施中也可能会走样。所以，应该加强土地立法，明确规定主体的权利和义务关系，运用法律手段从微观上规范人们的行为，减少工作的失误，能够转化为法律的土地政策应该尽快制定为法律，并要有切实可行的配套实施条例，使党的政策所体现的民意能真正落实到实处。

(二)土地立法要充分考虑民众的利益——侧重土地民事立法(www.xing528.com)

董必武在长期的革命斗争实践中，始终关注农民权益和土地改革问题，他在建国后对土改问题作了回顾和总结:土地改革不是一帆风顺的，有过各种思想。在土改初期，曾有人认为“中国没有什么很大的地主”，不存在土地问题。土改开始后，又有人担心过火或过左，也有幻想不经发动群众，要地主把土地拿出来给农民，和平地消灭封建土地制度。事实是土改依靠发动农民群众，在全国范围内取得胜利。在土改的伟大运动中，我们体会到为了群众、依靠群众、走群众路线的真理。^[20]因此，他主张立法民主，提倡贯彻群众路线，在法律中反映人民的意见，体现人民的意志，认为在制定法律时，可以学习借鉴外国的有关经验，但要结合中国的实际情况，不可照搬。

从中国共产党的土地政策发展演变的历程及实施效果来看，对待农民态度如何，对待解决农民土地问题的政策如何，直接关系到革命事业的兴衰成败，这已经为民主革命时期的历史所证明，即使在社会主义革命和建设时期，如果对它处理失当，也会对农民和农业生产造成很大的影响。

我国现有的土地法律是以《土地管理法》为中心，包括《土地管理法》及其实施条例、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等为内容的体系，侧重从土地行政法的角度来管理和使用土地，强调国家土地所有者和管理者的身份，相对忽视了土地民事法的地位和作用，弱化了各类土地使用者的权益，尤其是广大农民的土地权益，应该大力加强有关土地权利流转和使用的立法，如民法典、物权法、土地使用法等，改变传统的“重土地权属、轻土地使用”的立法理念，构建和谐社会的土地法律体系。

(三)重视从传统的土地法律制度中吸取精华——加强土地产权立法

社会观念的不断变化通常会导致对法律评价的变化，一些在过去被拒绝的法律制度、法律解决方法和手段，在条件发生了变化的情况下，可能会被重新适用。中国所特有的土地制度，如永佃权、典权、一田两主等，虽然已失去其存在的土壤，但其消亡的背景值得深思探究，这种消亡并非制度本身的因素所致，更多是外界因素的强加。西方语境下的中国传统土地产权制度是客观存在的，并具有丰富翔实的内容体系，在土地私权下，传统土地产权制度所呈现出的发展特点，以及所体现的经验教训，对于土地公权下如何构建(农村)土地产权制度，无疑具有很好的借鉴意义。通过具体分析这些特定制度是在怎样的社会背景下出现，用来满足什么样的社会需要，与此相适应的规范是什么，同时研究我国的社会现实和需要是什么，与历史上的哪些社会需要相近似，以此决定我国应采取的土地产权制度。

综上所述，董必武是党内杰出的法学理论家，长期的司法实践，为他的法学理论思考创造了条件，无论是在建国前，还是建国之后，他都大力提倡加强立法，推动法律的实施。其关于党的土地政策和土地立法的言论和实践活动，反映出灵活而实用的土地法律思想，提倡根据时势的变化，及时调整党的土地政策，制定相应的土地法规，指导农村的土地改革运动。他不仅重视土地法规的制定，更注意调动农民的积极性，重视法律的实施，充分考虑到法律实施的民意基础，这些思想至今仍有深远地指导意义。

【注释】

[1]中国人民大学法学院博士研究生。中国人民大学法学院教授、博士生导师。

[2]中国人民大学法学院博士研究生。中国人民大学法学院教授、博士生导师。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第323页。

[4]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第128页。

[5]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第129页。

[6]李东朗、雷国珍:《董必武》，河北人民出版社1997年版，第119页。

[7]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第129页。

[8]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第129页。

[9]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1952年版，第357页。

[10]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第109－110页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第118页。

[12]“五四指示”，即1946年5月4日，党中央针对抗战胜利后的形势发展需要所颁布的《关于土地问题的指示》。

[13]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第129页。

[14]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第131－132页。

[15]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第134页。

[16]如1947年的《中国土地法大纲》，将党的意志借助法律形式，借助强制性规范表现出来，将土改政策用法律形式表现出来，但大纲十六条的内容都是原则性、政策性的，作为法律三个要素的组成部分是看不到的。

[17]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第406页。

[18]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第218页。

[19]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第412－413页。

[20]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第371页。