刘淑娟[1]徐麟[2]
《论加强人民司法工作》是1953年4月11日董必武在第二届全国司法工作会议上的讲话。今天读来，我们觉得别有意义。在这篇讲话中，董老两次提到了“调解委员会”。一次针对“积案”问题，说“调解委员会、接待处、巡回制度等都是便利于人民的”，其作用在于简化了法院的办事手续;一次要求对“调解委员会”做动态的分析。笔者由此得到启发，将我们就“调解”工作所做的思考整理成如下文字，以求正于方家。
一、我国调解制度的便民特征
自古以来，我国大量的民间纠纷都能够通过调解来解决，大体上有亲邻调解、宗族调解、行会调解和官府调解等不同形式。中国共产党掌握政权以后，在审判工作上继承了这个传统，特别是新中国成立后，许多地方在司法改革运动中试行过调解委员会制度。1954年由政务院通过的《人民调解委员会暂行组织规则》以行政法规的形式规范了调解工作的组织、程序、效力等，标志着我国便民调解制度的新发展。
经过几十年的实践与探索，我国的便民调解制度逐步规范为人民调解、行政调解和司法调解三种形式。人民调解是指在人民调解委员会主持下，依照国家法律、法规、规章、政策和社会道德规范，对民间纠纷当事人说服劝解，促使双方当事人互让互谅、平等协商，自愿达成协议消除纷争的群众自治行为。行政调解是国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民事纠纷、经济纠纷和治安违法行为进行调解的行政行为。司法调解是指在人民法院的主持下，在当事人互谅互让的基础上，就民事权利义务或诉讼权利义务问题达成协议，合法、合理、合情地解决民事争议的诉讼行为。三者都是我国现行审判制度的有机组成部分。
二、人民调解制度的有效性和它在实际运行当中存在的问题
我国现行的人民调解制度，是在党的领导下，继承和发扬我国民间调解的历史传统，经历了新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践，不断完善和发展起来的一种利用民间自治力量解决人民内部矛盾的民主法律制度。中华人民共和国成立以后，以《人民调解委员会暂行组织规则》为标志，人民调解逐渐摆脱了与司法调解、行政调解融为一体的状况，成为一种独立的纠纷解决机制。人民调解委员会是群众性的调解组织，在基层人民法院基层人民政府的指导下工作，调解的纠纷为一般民事纠纷和轻微的刑事案件，调解遵循自愿原则。人民调解工作曾在一个短暂的时期里被中断，后来随着各级人民法院的恢复与健全而得到重建并重新开展工作，而政府的司法行政部门恢复重建后则从法院手里接管了对于人民调解工作的指导和管理。2002年11月1日开始施行的最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》明确了调解协议的合同效力，对于人民调解制度的贯彻实施无疑起到了定海神针般的作用。司法部也制定了《人民调解工作若干规定》，从组织形式和工作范围等方面对人民调解委员会的工作做了具体规定。这两个文件根据变化了的新形势，重新规范了人民调解的范围、程序和效力，为我国人民调解工作注入了新的生机与活力。人民调解作为一项具有中国特色的法律制度，已经成为我国诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的重要手段，成为提高公民法制观念和道德水平、推进基层民主法制建设、维护社会稳定的重要途径，同时也暴露出一些问题:
1.人民调解组织的构成和工作形式不完善。虽然绝大部分行政村、街道和许多机关、企事业单位都建立了人民调解委员会，并且规定了相应的工作制度，但由于有关基层领导调解意识淡漠，不重视调解工作，导致调解机构的工作场所、人员选任、物质保障等条件均不具备，有关规章制度也就成了一纸空文。
2.人民调解队伍整体素质不强，工作能力较弱，适应不了调解工作的需要。长期从事调解工作的人员大部分来自当地村委会、居委会的组成人员，不少人年老多病，文化程度不高，法律、政策和业务水平低，面对复杂多变的各种民间纠纷时往往无能为力。
3.人民法院给予人民调解支持和指导的力度不够。对于人民法院而言，指导人民调解委员会的工作既是法定职责，也是它所担负的及时化解社会矛盾，维护社会稳定，促进经济发展的政治责任。但一些地方人民法院对此没有热情，对人民调解工作的指导多停留在个案的审理方面，对工作中普遍存在的问题和困难缺乏深入全面的了解，结果是调解人员的法律素养和调解质量都难以随着工作经验的积累而得到提高。
三、社会实践呼唤行政调解系统法律制度的正式出台
行政调解是以争议双方自愿为原则，通过国家行政机关主持的调停、斡旋等活动，促成民事争议双方当事人互让以达成协议，从而解决争议的行政管理方式。
多年来，我国的行政机关调解处理了大量的民事纠纷、经济纠纷和治安纠纷，其中多数调解协议都由双方当事人自觉履行，很少再通过诉讼解决。可以说，行政调解为保护公民、法人和其他组织的合法利益不受侵犯，为调整经济关系和社会关系，维护社会稳定，推动社会主义经济建设已经起到了重要的作用。
行政调解虽然是行政机关的行为，但是它和人民调解一样遵循“自愿原则”，即是否同意调解以及调解协议的达成均建立在双方当事人的合意基础之上。
目前行政调解存在的问题主要体现在四个方面:
1.行政调解的规范缺乏系统性。与人民调解有明确的立法和司法解释作为依据不同，设定行政调解的法律文件种类多，层次参差不齐，既有法律，又有行政法规和部门规章等，缺乏系统性。
2.行政调解的范围广泛。行政调解不仅适用于公民之间的纠纷，还适用于公民与法人之间以及法人与法人之间涉及权利义务关系的争议。这是它不同于人民调解的一个重要方面。在现行法律制度的框架里，行政调解涉及公安、医疗卫生、劳动、自然资源、环境保护、公共交通、商业、计量、邮政以及民政等行政管理领域。
常见的行政调解有这样几类:(1)基层人民政府对民事纠纷的调解。这项工作主要是由乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行。(2)国家工商行政管理机关的调解。法人之间和公民与法人之间发生的经济纠纷，都可以向工商行政管理机关申请调解;消费者和经营者之间产生的纠纷，也可以申请工商行政管理机关进行调解。(3)公安机关的调解。我国《治安管理处罚法》规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节较轻的，公安机关可以进行调解。这是通常所说的治安调解。根据《道路交通安全法》，对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。这属于交通事故赔偿调解。(4)质量监督部门的调解。按照《产品质量申诉处理办法》的规定，凡是属于《产品质量法》调整的“经过加工、制作，用于销售的产品”，用户、消费者发现有质量问题，都有权提出申诉，国家产品质量申诉处理中心都予受理。(5)在发生医疗事故时，经当事人申请，卫生行政主管部门可以根据《医疗事故处理条例》的规定进行调解。
3.有关行政调解的程序性规定较少。由于行政调解的规定散见于不同层次不同形式的法律文件中，因事制宜，缺乏一般性的程序规定，难以把握。
4.调解的效力有待明确。同人民调解协议的法律效力已被相关司法解释加以明确不同，目前行政调解法律效力的不确定性可能导致有的当事人很轻率地撕毁协议，或拒不履行调解协议所设定的义务。在另一方当事人不得不转而寻求司法救济途径时，如何看待行政调解协议的法律效力，不同的法官个人可能会做出不同的判断。这种不确定性无疑将影响行政调解作用的发挥。
笔者认为，行政调解同人民调解一样，同样属于诉讼外调解，所达成的协议虽不具有法律上的强制执行的效力，但对双方当事人应该具有契约效力。通过立法明确行政调解的主体、范围、原则、法律效力等等，对于行政调解作用的充分发挥，无疑具有重大意义。
四、司法调解制度的形成和适应新形势的探索
我国司法调解的主导性运作方式是涉及民事诉讼的法院调解。作为中国共产党十分关注的一项制度，从中华苏维埃共和国到抗日民主根据地的人民政权再到中华人民共和国的50多年里，它的发展变化大致经历了五个阶段:
1.中华苏维埃共和国临时中央政府设有司法人民委员部。它是当时苏维埃中央政府“九部一局”的组成部分。当时，中央司法人民委员部设有中央司法委员会，负责对司法机关实行总的领导;设立刑事处和民事处，分别掌管各地看守所和感化院(监狱)。在红色政权存在的三四年里，这种体制决定了当时的司法调解与人民调解、行政调解是融为一体的。
2.1943年基本形成、1944年开始在陕甘宁边区和全国各个解放区广泛推行“马锡五审判方式”。它的基本特点:一是贯彻党的群众路线，深入实际，深入群众，开展调查研究工作;二是在审判中不轻信口供，不简单机械地执法，在坚持法律原则的前提下，对一般民事纠纷案件进行调解，把判决结案和民事调解结案结合起来;三是审判方式采用“座谈式”，而不是“坐堂式”，诉讼手续简便易行，方便群众。在新中国成立初期，这种以调解委员会的名义加以推行的审判方式得到发展。
3.《民事诉讼法》颁布实施前，即20世纪50年代到80年代初，曾一度出现把民事调解的方式推向极端，片面强调“调解为主”的倾向。当时各级法院的民事审判工作执行十六字方针:“依靠群众，调查研究，就地办案，调解为主”。由于片面强调调解率，那一个时期民事调解工作出现了久调不决、强迫调解、欺骗调解等弊端，有的法院工作陷于被动，群众认可程度差。董老指出:“关于调解委员会，这也不是一个新问题，这次司法改革运动中间，在许多地方试行有效;但是过去我们在这个工作当中也还发觉到它的消极的一方面。”就是针对这种现象的批评。
4.从《民事诉讼法》颁布，一直到20世纪90年代初这一段时间内，我国立法上针对“调解为主”工作方式的弊端，规定了“着重调解”。由于缺乏必要的法律程序保障，一些暗箱操作、法官包揽诉讼之类的问题仍未得到有效的解决。(www.xing528.com)
5.20世纪90年代以来，全国法院系统以公开审判为核心的审判方式改革得到迅速发展。最高人民法院1998年和2002年先后出台了《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》和《关于民事诉讼证据的若干规定》，以司法解释的形式，强化了庭审功能，突出了判决目标;完善了具体的民事诉讼证据规则，填补了《民事诉讼法》的不足。但在审判方式改革的过程中，个别地方又出现了重判轻调的倾向。原因有四:第一，认识有偏差，如有人认为调解的本质特征是当事人部分放弃自己的合法权利，“这种解决方式违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质。调解的结果虽然使争议解决，但付出的代价却是牺牲当事人的合法权利，这违背了法制的一般要求”，有些法官因此不愿调解;第二，《民事诉讼法》规定了严格的审判期限，而基层法院法官工作量很大，缺少时间和精力来耐心细致地做调解工作;第三，随着人民群众的法律意识逐步增强，一些案件又是在经过了亲戚朋友之间的调停或人民调解无效之后才起诉到法院的，相当多的当事人不肯接受调解;第四，由于司法调解具有最终的法律效力，当事人担心匆忙达成的协议无法反悔而咎在自己，不如听任法院判决，尚可提起上诉。
司法调解相对于判决来说，具有明显的便民优势:一是缓解当事人的讼累;二是能够提高司法效率，优化资源配置;三是双方当事人均可保持人格尊严，有利于社会和谐;四是有利于协议的执行。也正因为司法调解的诸多优势，使其在我国的审判实践中一直占有重要地位。据中央电视台《经济与法》栏目报道，2005年我国法院民事案件以调解方式结案的占32.1%，一些基层人民法院的调解结案率达到70%以上。
五、建立多元化纠纷解决机制
我国现行的三种调解制度虽然有所区别，却具有针对一定范围内的社会矛盾进行干预的共性。人民调解表现为广泛的社会干预，行政调解表现为具体的行政干预，司法调解表现为系统的国家干预。三种调解在我国的调解制度体系中各自占有不同的地位，发挥着不同的作用。如何加强它们的互动与协调，是在我国社会建立多元化纠纷解决机制所面临的核心问题。
(一)覆盖不同领域的诉讼外纠纷解决机制——人民调解与行政调解
1.人民调解和行政调解的共同特征在于其自治属性。它表现在两个方面:一是是否将纠纷提交调解解决由双方当事人决定，一方不同意，就不能进行调解;二是调解协议的达成需要双方合意，当事人在第三方主持下，经过协商、妥协，达成一致，签订调解协议。无论调解组织还是行政机关，都没有权力强迫当事人签订协议。
2.人民调解和行政调解解决的是不同领域的纠纷。人民调解属于民间调解，不具有行使国家权力的属性，而是一种社会性、群众性的民间自治活动。人民调解组织按行政区划，建立在村庄(社区)、乡镇(街道)以及单位内部，其功能的行使限于一定的范围，即针对公民之间，公民和法人以及其他组织之间的民事纠纷。行政调解的主体是政府行政部门或受委托从事管理活动的组织，行政调解所涉行政管理活动中发生的纠纷内容更多元，范围更广泛，既包括公民之间，公民与法人之间的纠纷，也包括法人组织之间的纠纷。因此，和人民调解组织不同，行政调解组织建立在各行政机关(或受委托从事管理事务的组织)内部，按不同的管理领域来划分。
3.人民调解、行政调解各有自己的优势。人民调解的优势在于其“亲和性”。多年来我们都在强调“带着感情做工作”，这一点对于人民调解工作显得尤为重要。“人民调解组织担负着化解矛盾、维护社会稳定的职能。我们的调解员光有想干、会干、能干、善干的本领是不够的，所以调解员首先应该具备一定的涵养，平时要加强学习，提高自身素质;其次要具备和各种各样的人打交道的、能够与他们和睦相处感情融洽的本领;再次要善于接纳不同意见、不同观点，而且还要通过调解工作向群众进行法制宣传和道德教育，凡事要求群众做到的，自己首先要做到。只有这样，在群众中才有较高的威信，调解纠纷时说出的话才有力量，我们的工作才会得到社区居民的认可。”
行政调解的优势在于主持机关的权威性。由于调解主体是拥有国家行政管理权力的部门或组织，当事人是否达成调解协议，以及是否履行调解协议，常常会带来一定的法律后果，这是其区别于人民调解的一个重要特征。比如，根据《治安管理处罚法》第9条，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以进行调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。”相反，如果达不成协议或不履行调解协议，当事人就会面临行政处罚。这使得行政调解对当事人的压力显得非常具体而强大。但是，也正是由于拥有权力，政府部门在调解过程中，必须注意淡化权力色彩，防止政府“角色越位”;坚持调解的合法性、自愿性，防止剥夺当事人的意思自治权。
由于延续了几千年的人治传统和“息讼心理”的影响，人民群众往往依赖行政调解，特别是弱势群体与强势群体发生纠纷时更是如此。例如消费者与经营者发生纠纷时，消费者总是寄希望于工商行政管理机关的调解。行政机关应该充分重视社会对自己的信任，依法、合理地作好调解工作，同时出台规范性文件，明确规定行政调解的主体、范围、原则和法律效力等等。
(二)司法调解与人民调解、行政调解的良性互动
近年来，我国的人民调解工作有弱化趋势。在少数地方，由于基层调解组织不健全或者不能很好地发挥作用，人民调解委员会受理的案件数量逐年下降，大量的民事纠纷诉讼到法院，人民法院受理的案件数量过多，不堪重负。针对这种情况，我们应该积极探索实现三种调解制度良性互动的途径。
1.人民法院要加大对人民调解工作的指导力度，探索科学有效的对行政调解的业务指导方式。人民法院指导人民调解工作的基本思路是:按照最高法院肖扬院长所提出的不缺位、不错位、不越位的原则要求，积极支持、依法指导。人民法院应当协助司法行政机关抓好调解人员的素质教育，但不能直接介入人民调解组织的调解活动，更不能对调处民间纠纷大包大揽。人民法院特别是基层法院应当主动加强与基层党委、政府的联系，积极协助司法行政机关建立广泛的人民调解组织网络，发展和完善各种形式的人民调解组织，采取包干到庭、责任到人、定点联络等方式加强与司法行政机关、人民调解委员会的工作联系和协作，保持固定的联系方法，建立信息传递与反馈渠道，共同解决人民调解工作中出现的困难。要加强和行政机关的联系，探索新形势下对行政调解的业务指导，帮助行政机关规范行政调解的程序，提高行政调解质量。
2.做好人民调解、行政调解和司法调解之间的衔接工作。一些人民调解协议和行政调解协议由于种种原因没有得到履行，案件便会起诉到法院形成诉讼，这时就可能发生人民调解、行政调解和司法调解之间衔接的问题。
一是程序上的衔接。人民调解组织和行政机关对于经自己调解的纠纷，应该建立正规的存档制度和跟踪制度，如果当事人反悔并起诉到法院，就主动和法院取得联系，配合法院查清事实，为司法调解提供好的基础。人民法院要积极指导人民调解和行政调解工作，建立经常性的沟通机制，帮助人民调解和行政调解实现规范化。
二是实体上的衔接。法院对于在诉讼前已经人民调解或行政调解而达成调解协议的案件，先要审查该调解协议的效力。如果协议是在当事人双方自愿基础上达成，并且不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体和社会公共利益，不具有无效、可撤销、已变更的法定事由的，人民法院应确认协议的法律效力，并通过耐心的说服工作，使当事人承认调解的效力，主动撤回诉讼，自愿履行协议;在当事人自愿让步的基础上，也可通过司法调解达成新的合法的协议;对于明显违法的人民调解协议和行政调解协议，应该撤消或认定无效，并说服当事人通过司法调解达成新的协议。调解协议被认定无效或者被撤销的，人民法院可以适当的方式将发现的问题及时告知当地司法行政机关和人民调解组织，建议他们在今后的调解工作中加以改进。如果当事人没有调解意愿，就应该判决结案，不可久调不决。
3.建立健全人民调解和行政调解服务网络，充分发挥司法调解的作用，形成覆盖全社会的矛盾纠纷调解体系。一是各级党委政府要充分重视、大力支持人民调解组织的建设，从人员培训、办公场所和经费保障方面多做工作;二是行政机关要建立和完善专门的纠纷调解部门和人员，充分发挥行政调解的作用。这样，按地域分布的人民调解组织、由横向的行业协会等社会团体设立的人民调解组织和在社会经济生活的不同领域设立的行政调解组织就可以构成纵横交错的诉讼外纠纷调解网络。在他们的上面是人民法院的司法调解组织，承担对人民调解组织和行政调解组织的指导责任，对于其达成的调解协议尽审查和支持的义务。人民法院应当把调解工作贯穿于民事诉讼的全过程，着力化解矛盾，提高诉讼调解结案率。要防止将调解简单化的倾向，凡是能够调解结案的都要调解;不能调解结案的，也要做好思想疏导工作，以利于裁判的执行。在司法调解的过程中，在必要的时候，也可以依照《民事诉讼法》第87条关于“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助”的规定，邀请人民调解员对诉讼调解活动予以协助。
(三)探索新的调解组织、调解方式，并明确其法律地位
1.关于司法调解中心。要有效解决形形色色不断涌现的社会矛盾，单靠过去的经验是难以奏效的。改革开放以来，各地政府纷纷从当地实际出发，创造出新的调解模式。其中，山东陵县在乡镇建立司法调解中心，综合运用法律、行政、经济和思想教育等手段依法调解的做法，能够有效地把人民内部的矛盾化解在基层。该中心主要由乡镇司法、信访、法庭、计生、土管、经管、民政、派出所等部门参与组成，由乡镇党委副书记兼任中心主任，司法所长任常务副主任。中心下设调解庭、“148”值班室、法律服务所、安置帮教办等机构。乡镇司法调解中心不单独列编，不增加编制，不增加工资。目前乡镇司法调解中心已逐渐在全国得到普及。关于调解中心的性质、法律地位以及所达成的调解协议的效力问题，实践中还存在争议。笔者认为，从其组成人员和行为方式来看，调解中心带有强烈的行政色彩，虽然名为“司法调解中心”，但其工作仍属于行政调解的范畴，是行政调解的新发展，其积极作用在于能够调集各有关部门调解综合性的矛盾争端，有利于解决新形势下的新问题。
中共中央办公厅、国务院办公厅2002年9月24日关于转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》的通知提到:要“将乡镇、街道的司法调解中心逐步规范到人民调解的工作范畴”。“乡镇、街道人民调解组织可以由辖区内公道正派、业务能力强，热心人民调解工作，群众威信高的人民调解员、退休法官、检察官、律师法学工作者及司法助理员等组成”。这反映了党和政府把司法调解中心划入人民调解范畴的努力。如何定位“司法调解中心”的性质，它和人民调解、行政调解、司法调解之间是怎样一个关系，是否在此基础上产生兼具人民调解、行政调解和司法调解特点的新的调解方式?这还有待于我国司法理论和实践的进一步验证。
2.关于社会团体主持的调解。随着政治体制改革进程的推进，服务型政府的建设，民间自治的范围日益扩大，发挥民间组织的作用，以人民调解方式解决社会矛盾纠纷的人民调解活动，无疑会迎来一个蓬勃发展的新局面。要适应新形势的要求，需要探索人民调解的新形式:比如，将各种民间团体、行业协会出面主持的调解纳入到人民调解的范畴中来。行业协会可以调解行业内部成员之间的经济纠纷，业主委员会可以调解业主之间的民事纠纷等。这样做的结果，一是拓宽了调解的主体。这些民间组织虽然不是现行法律规定的人民调解委员会，但他们同样是群众自治组织，得到当事人的信任;熟悉当事人纠纷涉及的领域，具有专业上的优势。完全可以满足调解要求。而从当事人角度来看，包括了法人之间的纠纷，拓宽了群众自治的渠道，应该是政府鼓励的解决纠纷的新方式。二是为政府排忧解难。在人民调解逐步发展壮大之时，一部分政府行政调解可能被分流，从而减轻政府压力，让政府部门集中精力在更加需要的领域。
2002年9月颁布的《人民调解工作若干规定》将“根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会”纳入到人民调解的范围，扩大了人民调解的形式与种类。笔者认为，这种列举式的规定仍然不能适应迅速发展的形势的需要。建议国家立法机关尽快在总结调解实践经验的基础上制定《调解法》，从根本上确立和规范我国的调解制度，建立各种形式的调解机制互相协调、共同作用的纠纷解决体系。
总之，人民调解、行政调解和司法调解都是社会成员通过协商解决纠纷的有效方式。前两种属于诉讼外的纠纷解决机制，是定纷止争，维护社会稳定，保护群众利益的“第一道防线”，大量民事、经济纠纷通过它们得到化解，减轻了法院的诉讼压力;司法调解则是不得已而为之的“第二道防线”，它虽然涉及诉讼，但就其便民(降低当事人的诉讼成本，防止矛盾激化)的社会效益而言，仍有其不可替代的作用。我们应该建立三者良性互动的解决民事、经济纠纷的制度体系。就构建社会主义和谐社会而言，它既是一种手段，也是一项重要的目标。董老在第二届全国司法工作会议上表达了对与会者也是对全国的人民司法工作者的衷心希望:“细心研究，把大家公认为可行的制度肯定下来，予以巩固和推广;把尚无把握的事项，谨慎地选择重点试行。”“尽可能采取最便利人民的方法解决人民所要求我们解决的问题。”50年过去了，这个希望仍然是我们日久而弥新的任务所在。我们不能不继续努力。
【注释】
[1]河北省社会科学院。
[2]河北省社会科学院。
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