提升法官素质：董必武法学思想研究文集（第6辑）

陈敦学*戴剑华^[1]

董必武同志是新中国社会主义法制建设的主要奠基人，他十分重视司法队伍建设，在培养司法专业人才方面倾注了大量心血。他关心旧司法人员的改造，更关心新中国司法人员的培养教育和训练，并为之做出了贡献。

加强司法队伍建设，提高法官队伍素质是实现司法公正、提高司法效率的根本。董必武同志一贯关心我国司法队伍建设，建国初期，我国司法人才实际只有三千余人，针对这一现实，他亲自组织相关部门筹建了中央政法干部学校以及地方政法干部学校，为我国司法工作培养了大量人才，并将大量法学专业人才及时充实到全国各级审判机关、检察机关中，大大提高了司法机关的司法、执法水平，错捕、错判的案件数量大幅度下降，积案问题有所缓解，诉讼质量和效率有了明显提高。1952年6月至1953年2月，董必武同志还领导了为期9个月的全国司法改革运动，较好地解决了当时司法机关和一些司法人员中存在的严重组织不纯、政治不纯和思想不纯的状况，1955年，他又严肃的提出:“进一步改善司法人员的工作作风，是目前一项重要而迫切的任务。”^[2]董必武同志的这些重要思想和实际做法，对于提高我国司法队伍素质建设起到了划时代的作用，对我们今天的司法队伍建设和司法改革具有重大的现实指导意义，笔者就提高法官队伍素质谈几点粗浅的认识。

一、法官职业特性

法官是依法行使国家审判人员，这是我国《法官法》的明确规定，该规定清晰地勾划出了法官的职业特性:其一，法官是审判人员，而不是公务员;其二，法官是行使国家审判权的法定主体;其三，法官以根据法律裁决社会纠纷，实现社会公正为己任。

在现代法治社会，法官是具有高于一般人的特殊资质，具备“在法官职业的行为道德框架内，根据一定的标准，运用知识和技能解决特定问题的能力”的法律职业群体，法官群体的这一职业特性是任何其他职业群体都不能替代的、是现代法治社会不可缺少的重要因素。但是，长期以来，由于一直把法官当作公务员，强调其行政性，而忽视了其技术性和职业的专门化，造成长期以来法院只有干部编制而无法官编制，法官等级套用行政级别，法官管理模式高度行政化，降低了对法官的素质要求。

随着社会不断向前发展，司法活动的专门化进程不断加快，司法活动越来越依赖于一个特殊的司法职业群体，法官在这一群体中居于主导地位。

二、我国法官队伍素质现状

改革开放以来，我国的法官队伍得到了蓬勃发展，法官队伍人数已由1979年的不足6万人，发展到目前的28万人，26年间扩大了近5倍。构成这支队伍的，一部分是文化革命前参加法院工作的同志，他们积累了较丰富的司法实践经验，但知识结构相对老化;一部分是改革开放以来进入法院的大中专毕业生，其中多数具有法律专业知识，但从事司法工作的经验较少;一部分是军队转业干部，他们政治素质较高，组织纪律观念较强，但不熟悉司法业务;一部分是基层法院干部职工子女就业。

这支队伍虽然成长环境不同，素质差异较大，但从总体上说他们忠于国家、忠于人民，受到了党和人民的信赖。但是毋庸讳言，这支队伍的相当一部分对后述四方面要求，表现出明显的不适应。

一是对社会主义市场经济的迅速发展不适应。在市场经济条件下，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用，个体、私营等非公有制经济受到积极的鼓励和引导，劳动致富、先富起来受到称赞和羡慕，这是社会健康发展所带来的积极变化。但是，对于市场经济刺激下可能滋长蔓延的拜金主义、享乐主义等消极因素。一些法官没有在思想上筑起警惕的防线，为人民服务的宗旨意识不强，抵御腐朽思想侵蚀的能力较差，不能公正司法、廉洁自律，没有树立起法官这一社会角色所应具有的社会责任感，存在办人情案、关系案、金钱案现象，有的甚至走上了违法犯罪的道路。

二是对立法加快、案由案情复杂化不适应。我国每年都颁布一批新的法律、法规，都涉及许多专门领域的新知识，市场经济的快速发展，带来了市场主体、经济活动以及社会生活多样化的变化，大量的新类型案件起诉到法院。一些法官由于知识结构、思维方式陈旧，难以正确把握这些新颁布法律、法规的立法本意，难以熟练适用这些法律条款审理大量新类型案件。

三是对审判方式改革不适应。上个世纪90年代以前，全国法院普遍存在轻程序、重实体的问题，实行纠问式的审判方式，法官包揽诉讼，先定后审，透明度较差，被称为“暗箱操作”。上个世纪90年代以来，特别是1996年全国法院审判方式改革工作会议以后，各级法院普遍推行以“公开、公正、民主、高效”为价值取向的审判方式改革，要求以程序公正保证实体公正，凡是依法应当公开审理的案件一律公开审理，须当庭举证、质证、认证，法官居中裁判。这种新的审判方式受到诉讼当事人与社会各界的普遍欢迎。但是，仍有一些法官由于自身知识和能力的欠缺，仍习惯于旧的办案方式，习惯于请示庭长、分管院长批示案件的行政机制，这些都与司法改革的内在要求不相适应。

四是对各种外部监督不适应。全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会依据宪法的规定，相应地对各级人民法院实行法律监督;社会团体和广大公众出于对正义、公正的追求对各级人民法院进行民主监督;而作为政府镜鉴、群众喉舌的传播媒介，则对人民法院进行舆论监督。这些外部监督的实施，有利于净化执法环境，有利于督促和支持人民法院严格依法独立地行使审判权，有利于及时发现和纠正各种冤假错案的判决结果，有利于防止司法主体发生腐败行为。这种广泛的外部监督的形成和推进，是我国社会主义民主政治的新发展。但是，一些法官对这种社会进步感到很不适应，他们并不真正懂得权力失去监督和制约必然发生腐败的道理，片面强调司法活动的特殊性、专业性，抵制或者消极应付来自外部的监督，其目的要么试图掩饰司法不公的行径，要么试图保留关于部门利益的某种特权。这与改革的、开放的、民主的、进步的社会发展潮流格格不入。

三、提高法官队伍素质的必要性

随着司法改革的不断深化，我国目前法官队伍素质的现状已越来越不适应“建设社会主义法治国家”的需要。最高人民法院肖扬院长在《人民法院开展集中教育整顿情况汇报》中指出，最高法院认为，全国绝大多数法院法官和其他工作人员是好的，是党和人民可以信赖的，但也要清醒地看到，法官队伍的整体素质还不高，不能完全适应审判工作的需要。这一评价是十分客观的。法官的素质不能提高，严格遵循程序、判决书进行充分说理、正确适用实体法等对法官的基本要求都很难实现，司法改革的其他措施也就难以取得实效。因此，建设一支高素质的法官队伍应当成为当前司法改革首要任务。

首先，提高法官队伍素质是实现依法治国的需要。1956年8月，董必武在党的“八大”会议上，完整地阐明了实行法治和健全法制的问题，充分体现了董必武的法治思想和实践，他强调必须“依法办事”，指出“依法办事”一方面要“有法可依”，要赶快制定刑法、民法、诉讼法等重要法律，即要求健全法制;另一方面要“有法必依”，一切国家机关都必须“依法办事”，这就是实行法治，其实质也就是依法治国，遗憾的是党的“八大”路线和董老的法治主张不久就被否定了，没有得到贯彻执行。

九届全国人大二次会议通过的宪法修正案把“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略正式写入了我国的根本大法，这是党和国家总结我国历史上的经验教训，顺应时代潮流，对治国方略作出的明智决策。

法治，是依法而治，是一种先进的治国方略，是近代民主制度的产物。一个国家建立了法制，并不等于实现了法治，法治的实现一方面依赖于健全的法律体系，另一方面需要通过守法、执法和司法，实施各类法律，实现法治精神。我国历史的经验教训证明:法令行则国治、国兴;法令废则国乱、国衰。因此，法的实施和遵守是实行法治的一个更为重要的环节。在这个环节中，法院的司法裁判是对受侵害的国家利益和人民权利给予补救的最权威的手段，是维护社会公正，保障法律得以正确实施的最后一关。

1957年3月18日，董必武同志在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话中指出:“法院是惟一的审判机关，别的机关不能审判。为什么呢?因为国家的审判权没给他们，只给了法院。有审判权的机关是特定的机关，国家任命一些人代表国家进行审判。别的机关不能作判决，因为法院和别的机关处理问题不一样。法院的主要工作就是审判活动。”^[3]因此，只有法院严格依法公正裁判，依法治国才能最后落到实处，而法院的公正执法，最终是通过一个人格化的终端—法官来实现的，他认为司法干部是专业人员，有别于一般行政干部，并对司法干部提出了更高要求:“审判人员不但要懂得法律科学知识，还要懂人情物理。”^[4]要求他们由外行成为内行，成为精通审判业务的法律专家。

法院的严格执法，公正判决，除去制度上的设计外，实际上就是法官严格执法和公正判决。也正是在这个意义上，建设一支高素质的法官队伍，提高法官的执法水平，是实现依法治国的重要手段。

其次，提高法官队伍素质也是市场经济的必然要求。董必武同志早就指出，法律属于上层建筑，是为经济基础服务的。加强人民民主法制的最终目的，就是为了解决和保护生产力，为社会主义经济建设服务。1954年3月，董必武在“进一步加强经济建设时期的政法工作”的社论中指出:“随着国民经济的迅速发展，要求我们进一步加强政法工作”，^[5]“健全和运用人民民主法制，巩固人民民主专政，以保障经济建设和各种社会主义改造事业的顺利进行”。^[6]他认为在立法、司法、检察、公安、民政等具体工作中，“每一项都对经济建设事业发生巨大的推进和保护作用，使解放了的社会生产力进一步迅速发展。否则，就会使经济建设事业遭受反革命分子的破坏和各种犯罪分子和消极怠工分子的危害”。^[7]随着经济全球化进程日益加快，我们的经济活动在国际、国内的影响越来越大，同时，高科技案件和涉外案件也急剧增多，不懂网络知识、不了解国际法规、无法应对复杂多变的各种案件。因此，新时期我们要有新的思路、用全新的视觉，重新审视21世纪对法官的要求，提高法官审理涉外案件的能力。

应当说，目前法官队伍素质的现状与计划经济体制有着直接的联系。在计划经济体制时期，国家的政治、经济、社会生活高度的集中统一，一切服从于行政命令，法院审判也不例外。随着我国社会主义市场经济的建立和不断发展，一切经济关系由行政的服从关系变为依照法律成立又受法律保护的契约关系。市场经济是以平等主体为基础建立的法制经济，市场经济规则的确立需要一群不偏不倚的法律职业家对这些规则的自觉贯彻，并监督这些规则的遵守。无论是谁，只要违反规则就要亮黄牌，甚至惩罚。否则，就不会有健全和规范的市场经济。因此，在新的历史时期，努力建设一支公正廉洁，具有高尚职业道德的法官队伍，为市场经济的健康发展提供有力的司法保障，十分必要。

第三，提高法官队伍素质是实现司法公正的重要手段。司法公正是一个国家和社会民主、文明的重要标志，是社会公正的核心内容和基本保证。董老历来十分重视司法公正问题，他认为:“有了法还必须具备起码法律科学知识的人去运用，否则就不可能不判错案。这是个比立法更不易解决的问题……因此，要解决人的问题。”^[8]早在上世纪50年代，董必武在《论加强人民司法工作》中着重强调:“处理错判、错杀案件是关系到人民生命财产和党与政府在人民群众中的政治影响的问题，我们应当认真地、严肃地、仔细去处理，那种简单、粗暴、鲁莽的态度是有害无益的。”^[9]指出“司法工作当前的严重问题有两个:就是错捕、错押、刑讯逼供和错判、错杀。”^[10]1955年夏秋，甘肃省宕昌县干旱无雨，当地群众迷信求雨谢神，干部强行制止，引起纠纷。有人动手打了一位乡干部，几个群众因此被判为“现行反革命”，4人被判死刑，1人被判无期徒刑，另两人分别被判15年至18年的有期徒刑。董老视察新疆返回北京路过兰州时听到反映后，指出群众有迷信思想应该教育，干部的工作方法简单急躁所引起的纠纷是内部矛盾，不能算现行反革命，指示甘肃省委组成工作组，重新调查审理此案。随后，该省高级人民法院对此案重新作出裁定，除一人改为一年半有期徒刑外，其余全部改为教育释放。“只要司法部门因为有案子判错了，人民就不服，就会提出意见。司法部门发觉了一部分问题，也解决了一部分问题，纠正了一些错误，人民就欢迎。”^[11]

我国是一个缺乏法治传统的国家，几千年来的封建统治及“左”的思想影响，都导致了人们的权利意识和平等观念的淡薄。特权观念、长官意志、官本位思想在社会中极为盛行，也渗透到了法官队伍中。1994年1月，湖北京山县村民佘祥林之妻张在玉因故失踪，原荆州地区中级人民法院经审理后作出判决:认定佘祥林犯故意杀人罪判处其死刑，剥夺政治权利终身。佘不服，多次上诉，该院仍以故意杀人罪判处佘祥林有期徒刑15年，剥夺政治权利5年。直到2005年佘的妻子张在玉回到家中，京山县人民法院才重新审理此案，宣告佘祥林无罪，并予以赔偿。

从甘肃省宕昌县的错案到半个世纪后湖北京山县佘祥林案件的出现，不得不发人深思，医生治病错误可以要人的命，法官审判错误会造成人头落地，同样要人的命。如此等等，都是因为法官素质低下，不能司法公正。这些错案的出现在一定程度上造成了公众对司法信任度的降低。早在上世纪50年代，董老就曾指出:“错案不能光按百分数计算，因为错案虽然只占法院全部案件的百分之几，但是对每一个被冤枉的当事人来说，则是百分之百的错了。”^[12]我们认为董老这一教导，直到今天仍然具有重要的指导意义。(www.xing528.com)

法院是维护社会正义的最后一道防线，法官是社会公平和正义的守护者，提高法官队伍的整体素质，有利于提高公众对司法的信任，从而奠定依法治国的群众基础。

四、提高法官队伍素质的几点思考

第一，要抓好领导班子建设，明确建设方向。法院领导干部要结合董必武法学思想，按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求不断加强自身建设。法院领导干部不仅要成为审判业务的专家，而且要努力成为忠于马列主义，坚持党的基本路线和基本理论的政治家。法院领导干部要带头深入开展调查研究，提高领导水平和驾驭全局的能力，要廉洁自律，为干警做出表率，要站在一个应有的高度来认识提高法官队伍素质的重要性。

“公正与效率”是人民法院在新世纪的主题，实现这一主题的关键就是要建设一支政治坚定、执法为民、业务精通、纪律严明、作风优良、秉公执法的法官队伍，这也是我们提高法官队伍素质的终极目的，也是我们的建设方向。

第二，提高法官队伍素质应当抓住如下三个重点:

1.重点抓法官队伍的政治思想教育。要始终坚定不移地用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论来武装法官队伍的头脑，坚定社会主义信念和共产主义理想，在思想上，政治上和党中央保持一致。要坚持不懈地进行全心全意为人民服务的宗旨教育，引导法官树立正确的人生观、价值观和世界观。

2.重点抓法官队伍的业务素质教育。随着社会主义市场经济的不断完善，在审判实践中，如期货、房地产、金融、知识产权等新类型案件大量增加，亟需有一批专家学者型的法官。提高办案水平没有止境，形势的发展、变化，要求法官要不断地学习，真正了解和掌握我们不懂的东西。因此，提高法官队伍素质要重点放在高层次法律人才的培养上来，要积极创造条件鼓励青年法官接受更高层次的法律教育，培养更多的专家学者型的法官队伍，以适应新形势下审判工作的需要。

3.重点抓好法官队伍的考核，使其能够客观公正地反映法官的技术水平。对于法官考核，我国《法官法》作了专门规定，但从实际运行看，现实所运行的对法官考核，尤其是对法官专业素质的考核，往往流于形式，其内容过于简单化、公式化、单一化，不足以反映出法官的真实水平。真正意义上的法官考核，应当是法官对法律的实际掌握和运用，对具体案件的分析与判断，对证据的辨别和取舍以及公开审理中法官驾驭庭审的能力。另外，还应当包括对法官个人品行、工作业绩等的考核。这样的考核，就其内容而言，绝不仅止于卷面考试，还应考查办案质量、判决书的制作及庭审的表现等多个方面。真正做到公平竞争、优胜劣汰。因此，对于法官的考核，应当紧紧围绕上述内容，重点突出法官的职业性和技术性，作出客观实际的综合评价。

第三，要严把进人质量关。尽管《法官法》对法官的条件作了相应规定，但由于法院缺乏独立性，人事权受当地组织和人事部门的制约，法院进人执行《法官法》非常困难，一些地方法院，符合法官条件的人进不来，对地方党政部门领导安排的但不符合《法官法》条件的人又顶不住，对一些不适应从事法院工作的人又清理不出去。长此以往，严重影响了法院队伍建设的质量，因此，必须严格执行修改后的《法官法》，全面建立加强法官队伍建设的科学体制，建立用制度管人的监督机制，要根据《法官法》的规定，认真落实法官考试、考核、培训、辞退等各项制度，按照法律规定组织好全国统一司法考试，切实把好进人关，同时建立不合格法官的淘汰机制。应当抓紧制定《法官法》的配套措施，通过落实《法官法》，使每一位审判人员都能自觉按照《法官法》的要求，提高自身的素质，规范自己的行为，塑造自己的形象，忠实地履行法官职责，做一名合格的人民法官。

第四，强化法官队伍建设监督机制。所谓队伍建设监督机制，就是法院一套选人用人的规章制度之间相互作用的过程和方式。这些规章制度包括领导干部的选用、审判人员的工作奖惩，以及各项以约束和保证为目的的管理运行规则。从政治学的观点看，不受制约和监督的权利，是权利变成特权的根源，不受制约和监督的权利，必然导致腐败。实践证明，监督机制的强弱，关系到法官队伍建设是否能长期被列入从严治理的日程，也关系法官队伍建设是否有令人满意的显著成效。任何流于形式，作官样文章的短期行为，都是没有很好地发挥监督机制的作用。人民法院在完善自我监督机制的基础上，还要自觉地接受各级人大、纪检部门和群众的监督，决不允许存在超越监督之上的特殊人物。

提高法官队伍素质，是实现司法公正、保持社会稳定，促进经济繁荣的关键所在。法官基于职业的原因，使他比立法者和学者更能具体地、直接地了解法律中的问题。只有法官才能在程序内，通过技术化的方法平息争议，协调各种不同的利益，实现社会公平正义。从这个意义上说，建设一支高素质的法官队伍显得至关重要。因此，全面提高法官队伍素质，不但是全国法院刻不容缓的重大任务，也是建设社会主义法治国家的一个基本组成部分，全社会都要给予足够的关心、支持和帮助。

【注释】

[1]黄麻起义和鄂豫皖苏区革命烈士陵园管理处主任。湖北红安董必武纪念馆馆长。

[2]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第248页。

[3]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第383页。

[4]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第419页。

[5]《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第171页。

[6]《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第171页。

[7]《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第171页。

[8]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第239页。

[9]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第161页。

[10]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第159页。

[11]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第160页。

[12]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第385页。