新中国司法干部队伍建设的发展历程

张向阳^[1]

2006年3月5日是董必武诞辰120周年。我怀着崇敬的心情深切缅怀这位德高望重的无产阶级革命家、法学家和主张依法治国的先驱者。3月5日虽已过去，我的怀念之情依然萦绕于怀。

董老十分重视政法干部队伍的建设。建国之初，董老担任前政务院政治法律委员会主任。当时，政法干部队伍尤其是司法干部队伍十分薄弱。为此，董老大声疾呼要抓紧培养法律人才，以应急需。1954年5月18日，董老在党的第二次全国宣传工作会议上讲话时说:“在地方各级政府工作人员中，有一部分人是必须懂得法律的，特别是民政、公安、检察、法院这几个部门，非要懂得法律不可。……拿法院来说，宪法公布后，各级法院要办成法院的样子，全国至少要6万人左右，而现在只有3万人，还需要多少人呢?还需要3万人左右补充到这一方面去。目前，检察方面只有5600人，它需要多少人呢?需要4万人左右，这就需要3万多人去补充。”^[2]董老还讲了检察、律师、公证等部门都需要大量的法律人才。他心情焦急地说:“上列各项所需要的法律工作者，即使不能在第一个五年计划中配齐的话，那么在第二个五年计划中就决不可以再延缓了，对于培养干部的事情，如果现在不考虑将来工作发展的需要，等到事情临头再筹办，是会赶不及的。”^[3]

新中国成立以后，全国各级人民法院组建之时，干部来源主要有三个方面:一是一部分较老的革命干部(包括在解放区从事司法工作多年的干部)和从人民解放军转业地方的中年干部;二是根据党的“包下来”的政策，留用的原国民党法院的旧司法人员;三是刚从大学毕业的青年知识分子，为数甚少。1952年司法改革以后，旧司法人员大多数被调离人民法院，少数被继续留用。同时，人民法院大量吸收“三反”“五反”运动中的青年工人、店员积极分子;土改工作队和农民中的青年积极分子;继续吸收从军队转业地方的中年干部。1954年9月，董老在第一届全国人民代表大会第一次会议上当选为最高人民法院院长。董老上任后，首要的任务是贯彻实施人民法院组织法。这一年，国务院批准给人民法院和司法行政部门增编，全国法院干部队伍总数达到41483人。这时的司法干部队伍的状况如何呢?正如董老所说:“政法工作人员一般是量少质弱。”^[4]量少，是指数量少不够用，比董老预计的6万人还少。质弱，是指干部的政治素质是好的，但文化程度低和缺少法律专业知识。其中，小学和初中文化程度占大多数，高中文化程度的占少数，大学文化程度的是凤毛麟角，没有学过法律专业知识的很多而学过法律专业知识的甚少。董老敏锐地指出:“有了法，还必须有具备起码的法律科学知识的人去运用，否则就不可能不判错案。”^[5]

在董老的领导下，最高人民法院制定了《1956至1967年全国司法工作规划(草案)》，其中规定了司法干部队伍建设的规划。规划要求从1956年到1967年12年间，审判员以上的干部中，70%达到高中以上文化程度和中等法律专业知识水平，30%达到高等院校的文化程度和法律专业知识水平。中级以上的法院要物色一、二名具有大学文化程度、政治条件好的青年干部和老干部加以培养，务期至1967年能有一部分人获得副博士或博士学位。1956年至1967年，每年派优秀干部到苏联学习，其中政法干部共计40人。这个规划在1956年开始实施。各级人民法院的干部奋发向上，辛勤工作，努力学习，钻研业务，蔚然成风，从上到下，呈现一派朝气蓬勃的精神风貌。最高人民法院还派出个别干部去苏联学习法律专业。

然而，好景不长。1957年反右派运动扩大化，全国法院系统错划和请除了一批所谓右派分子，其中多数是年轻有为的审判业务骨干，有的还是经验丰富的领导干部，这对司法干部队伍来说是严重的挫折。1958年“大跃进”，在一个短时期内，一些地方实行公、检、法三机关合并，大批法院干部被调出，1956年全国人民法院干部总数有41483人，到1958年底只有32058人，减少了22.7%。1959年反对右倾机会主义运动中，又有不少司法干部调离人民法院，其中相当一部分是审判业务骨干和领导干部。据18个省、市、自治区统计，从1957年到1959年，共调出中级和基层人民法院的院长、庭长、审判员3408人。司法干部队伍几经挫折，量少质弱的状况更加严重。“文革”十年，司法干部队伍被列入“旧人员”的行列遭到清洗，领导干部被打成“走资派”遭到批判，司法干部队伍备受摧残，沉入了谷底。从1952年司法改革运动以后至1966年“文革”前夕建设起来的这支司法干部队伍，十数年间可谓历经磨难了。

“文革”以后，1973年到1975年，全国各级人民法院先后恢复工作。1975年2月，江华担任最高人民法院院长。到1978年，全国各级人民法院共有干警5.8万人。1979年7月至1982年3月，刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等重要法律先后公布实施，人民法院必须认真执行，与此同时，人民法院受理的刑事、民事案件逐年上升，经济纠纷案件也开始进入法院，因而审判人员不足的问题凸显出来。在中共中央和地方各级党委的支持下，各级人民法院陆续调进了新人，干部数量的缺额得到初步缓解，但文化素质和业务素质不如人意。据1982年底统计，审判员初中以下文化程度的占大多数，高中文化程度的占少数，高等院校学历的甚少，领导干部的年龄偏大。总之，司法干部队伍量少质弱的状况没有根本改变。

在江华的主持下，最高人民法院制定了提高在职干部文化素质和业务素质和改善干部年龄结构的规划。从1982年以后，审判员的文化程度不到初中毕业的，3年以内提高到初中文化程度和中等法律专业水平。已经具有初中文化程度的，5年内达到大专文化程度和高等法律专业水平。中级和基层法院在5至7年内达到审判人员都具有高中以上文化程度和法律专业水平，大专学历的干部比例要逐年有相当的增长。高级法院和中级法院在3年内要做到副庭长以上干部都要具备大专以上法律专业知识。从1979年9月9日中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》以后，江华就把建设一支坚强的司法干部队伍当作一项重要而紧迫的任务，不断地深入思考。1982年党的十二大以后，12月3日江华说:“要用十五年至二十年的时间，建设一支政治坚强、业务精通的司法干部队伍。到2000年，审判员绝大多数要科班出身，大学毕业，副庭长、庭长都要具有大学政法专业学历的干部担任，实现干部的知识化、专业化、年轻化。”

董老是最高人民法院第二任院长、江华是最高人民法院第五任和第六任院长。两人任职时间相隔20多年。但是，他们的法治思想是相通的。对于司法干部队伍建设问题，他们的观点是一致的。比如:

董老认为，人民司法工作“是便利人民维护人民自身的利益和对敌斗争的说利武器，不可操在不可信赖的人的手中”。^[6]“把武器交给不可信赖的人的手中(不管他有多大才能和学问)，那是要犯错误的”。^[7]江华说:人民法院是无产阶级专政的重要工具，一定要掌握在对党和人民忠诚可靠的人的手里。

董老认为，“干部问题要相当长的时期内才能解决。”^[8]江华说:要建设一支坚强的司法干部队伍。这个队伍要懂得法律科学知识，还要懂点自然科学，要抓紧建立，没有十年八年建设不起来。

董老十分重视提高干部的政治素质和业务素质。他说:“办案不钻业务是不好的。当然，只钻业务不管政治和思想也有问题。我们还要搞‘虚业’，谈政治和思想。”^[9]董老倡导审判人员努力钻研业务，首先成为刑事和民事审判工作的内行，然后成为专家。江华说:每个司法干部都要努力学习法律专业知识，争取较多的人成为精通业务的专家。

董老认为，“法学是一门重要的社会科学。”^[10]“法律工作者是专业性质的工作，从事法律工作的人员还没有完全受到专业性质人员应有的待遇。”^[11]江华说:法学是一门科学。审判员是专业干部。有的部门认为审判员谁都能干，这是外行话。司法干部队伍是专业队伍，法官是专业人才。把司法干部当成一般行政干部是不对的。把审判工作看成与“文化大革命”中搞专案差不多，那就更错了。要鼓励干部安心做一辈子审判工作，70岁还当审判员。审判员要分级，给以相应的政治待遇和物质待遇。

董老认为，“干部不断外调，是防碍更好地积累经验的，我们想争取干部的垂直管理。”^[12]江华说:审判员是专业干部，需要逐步积累经验，不要轻易调动。有的审判员因为对案件持不同意见，县委书记不喜欢就把他调走，这种情况在全国有些地方经常发生。因此，对人民法院的审判员要提高一级管理，由上级组织部门管理。要调动县人民法院的审判员，要得到市委组织部的批准和上级人民法院的同意。

董老和江华都有建设一支高素质的司法干部队伍的雄心壮志。现在看来，董老和江华主持制定的司法干部队伍建设的目标还不尽完善。我国实行改革开放20多年来，对法官的素质提出了更高的要求。为了适应社会主义市场经济发展的需要，我国的法律体系正在加速度建立和完善。对于法官来说，只熟悉一两部法律就可以裁判案件是不够的，必须有坚实的系统的法学功底，才能准确地适用法律，公正高效地裁判案件。随着经济全球化的发展，我国与其他国家的经济往来日益广泛和频繁，各种涉外经济纠纷和海事案件不少，跨国犯罪案件必须认真对待。审理涉外案件的法官，不仅需要熟悉国内法律，而且需要熟悉国际条约、国际公约和国际惯例，还要掌握熟练的外文、外语。然而，回顾20世纪50年代，国家基本上处于封闭状态;80年代初期，也只是改革开放的初期。当时，司法干部队伍的文化程度和法律专业知识的起点较低，作为司法干部来源的法律专业大学毕业生还相对较少。在那样困难的历史条件下，董老和江华主持下制定的司法干部队伍建设规划，应当说是具有远见和难能可贵的。

董老与江华也有所不同。其一，董老是新中国政法工作的开创者和主要奠基人，是主张新中国实行依法治国方略的先驱者。江华是根据党的十一届三中全会的决议，力行法治的实践家。其二，他们所处的时代不同。董老是处在建国初期，党中央经过几年探索确定实行人治的时代。在董老主持人民法院工作期间制定的司法干部队伍建设规划，后来由于董老的法治思想遭到否定和错误的批判而归于夭折。江华处在“文革”后期粉碎“四人帮”前后，经过拔乱反正，党的十一届三中全会确定国家实行法治的时代。在江华主持最高人民法院工作期间制定的司法干部队伍建设规划和江华的预言，虽然由于江华在1983年6月任期满而缷任，但是，经过江华以后几任院长的继续努力，现在，从全国来说，司法干部队伍不仅数量增加了，而且政治素质业务素质显著提高了。在司法干部队伍中，大学学士、硕士、博士已经不是凤毛麟角了。但是，部分地区人民法院案多人少的矛盾和法官断档的问题，尚需解决。从人民法院的发展来说，司法干部队伍建设仍然是一项任重面道远的任务。(www.xing528.com)

新中国成立以后的司法干部队伍建设，经历了司法改革、发展、提高、挫折、摧残到恢复、整顿和再发展，这个曲折的历程说明了什么呢?它说明，国家处于人治时代，则法律人才凋零;国家处于动乱时代，则法律人才遭殃;国家处于法治时代，则法律人才兴旺。这是建国以来的历史给予我们的规律性的启示。

2006年5月，中共中央发布了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》。《决定》强调人民法院队伍建设的重要性，确立了“以司法公正为核心，以专业建设为方向，全面提高法官的政治素质、业务素质和职业道德素质”的基本目标。《决定》是全面推进人民司法事业的纲领性文件，必将极大地促进人民法院工作的进一步发展。

【注释】

[1]最高人民法院中国应用法学研究所研究员。

[2]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第212页。

[3]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第214页。

[4]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第92页。

[5]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第239页。

[6]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第116页。

[7]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第117页。

[8]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第239页。

[9]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第412页。

[10]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第348页。

[11]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第348页。

[12]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第240页。