董必武法学思想研究文集：重读八大发言的体会

宋毓均^[1]

董必武是伟大的无产阶级革命家、法学家，是中国社会主义法制理论的奠基人。他在党的“八大”上所作的《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的发言，虽时逾半个世纪，但其基本精神仍熠熠生辉，对我国社会主义法制建设有着现实的指导意义。他提出的“依法办事是进一步加强法制的中心环节”的法律思想，是指导我国社会主义法制建设的有力武器，蕴含着依法治国、依法执政的思想光辉。从“依法办事”到“依法治国基本方略”、“依法执政是党执政的基本方式”，既是一脉相承、是“依法办事”思想的发展，又是我们党在新的历史条件下对治国执政方式的创新，是马克思主义法学理论的重大发展。

一

依法办事是加强法制的中心环节。在中国共产党第八次全国代表大会上，董必武作了题为《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的发言，这篇发言闪耀着马克思主义法学思想的光辉，为中国特色社会主义法律体系的形成奠定了基础。他在发言中明确提出“依法办事是进一步加强法制的中心环节。”他说:“目前我们党和国家的中心任务，刘少奇同志的报告已明确提出，就是要依靠已经获得解放和已经组织起来的几亿劳动人民，团结国内外一切可能团结的力量，充分利用一切对我们有利的条件，尽可能迅速地把我国建设成为一个伟大的社会主义国家。在这样的任务面前，党就必须采取积极措施，健全我们的人民民主法制，以便进一步保卫人民民主制度，巩固法律秩序，保障人民民主权利，保护公共财产。更有效地发挥人民群众的积极性和创造性。”。他指出，目前法制工作中存在的问题，一是法制不完备，二是有少数党员和国家工作人员对国家法制不重视或不遵守。如何加强人民民主法制呢?“我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”“依法办事有两方面的意义:其一，必须有法可依。……其二，有法必依。”在建设社会主义法治国家的今天，面临的问题仍然是法律不够完备和有法不依。

1.有法可依，加强立法工作。有法可依是依法办事的前提。列宁十分重视制定法律的工作。他认为，法律是取得胜利，掌握国家政权的阶级意志的表现，而“意志如果是国家的意志，就应该表现为政权机关所制定的法律”。董必武非常重视我国法制建设，他认为我国法制体现了最大多数人民的意志。完备的法律体系是依法办事的前提。

1954年5月18日董必武在中国共产党第二次全同宣传工作会议上讲话指出:“人民取得国家权力后，应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表示出来。”同年11月19日在司法工作座谈会和检察工作座谈会上讲话指出，为了防止错判，必须解决立法问题。“如果办案没有法律的根据，光凭审判员处理，对于同样案件的处理标准就可能悬殊很大。”在“八大”发言中进一步指出:“法制不完备的状态，在新建的国家内是不可避免地会存在一些时候的。……但是，现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”他强调指出:“工人阶级领导的国家必须建立健全法制，才能更有效地发挥国家的职能和保障人民的权利。”1957年3月18日，他在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话中，进一步发出了创建社会主义法制的呼唤。他说:“人类进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”应把社会主义建设所需要的比较完备的法律体系逐步建立起来，以便做到“有法可依”。

随着中华人民共和国的建立，开始了社会主义法制的建设。1954年，国家颁布了第一部《中华人民共和国宪法》。从1954年到1957年，中央一级就颁布了430多件重要法规，在建国初期的八年中，就颁布了近千件法规。中国的马克思主义法学曾经有过迅速的发展。但是，上世纪50年代中期后，在“左”的思想的干扰下，法制建设受到严重冲击和破坏，并一度被中断和取消，社会主义法制建设陷入举步维艰的状态。党的十一届三中全会第一次确认了法制在社会生活中的地位，提出了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的战略任务，使社会主义法制建设走上了健康发展的道路。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来若干历史问题的决议》指出，必须巩固人民民主专政，完善国家宪法和法律。三中全会以来，我国社会主义法制建设得到了巨大发展，大力加强了立法工作，以宪法为核心的具有中国特色社会主义法律体系框架初具规模。党的十五大提出，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。

2.有法必依，严格执法守法。“有法必依”是“依法办事”的关键。列宁十分强调法律的实行。他认为，已经制定的法律“如果不认真地执行，很可能完全变成儿戏而得到完全相反的结果”。董必武在“八大”发言中认为:“我们国家法制是人民意志的表现，所以，违反国家法制，就是违背人民的意志。”他指出:“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事;尤其一切司法机关，更应该严格遵守，不得有任何违反。……我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。”他在军事检察院检察长、军事法院院长会议上讲话严肃指出:“有法不依，法就是空的东西，起不了作用。……有法不依就等于无法。”以上的论述，充分说明了有法必依的重要性和严肃性。

怎样做到有法必依、依法办事呢?首先要求党员、国家机关工作人员要带头执法、守法。中国共产党是执政党，党员和国家机关干部能否带头守法执法，就成为依法办事的关键。“教育人民守法，首先就要国家机关工作人员守法。”“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢?”“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。”董必武强调，共产党员必须以身作则带头守法执法。“遵守国法是遵守党纪中不可缺少的部分，违反国法就是违反了党纪。我们党员应当成为守法的模范。”“今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”

新中国成立五十多年来，我国社会主义民主和社会主义法制建设取得了重大进展，制定了一系列适应社会主义市场经济发展的法律的法规，加强了执法和司法工作，同“八大”召开时相比有巨大变化。但，“依法办事”的问题并未得到完全的解决。有法不依、执法不严、执法犯法、贪赃枉法的现象一直是存在的。

二

党的十五大报告提出，依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国的主体是广大人民群众，社会主义法体现人民的意志。依法治国的过程，实际上就是在党领导下，依照宪法和法律保障人民实现当家作主的过程。因此，依法治国的核心是依法办事，切实保障广大人民群众依法管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务的权利。如何才能做到依法办事呢?

1.依法办事要从党员和国家工作人员做起，各级行政机关要依法行政。董必武指出:“我们的国家是共产党领导的，因此我们共产党员必须以身作则，对国家法律的严肃性要有充分的理解。”“教育人民守法，首先就要国家机关工作人员守法。”他认为，“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。”他反复强调，“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，才能正确地执行和模范地遵守法律。”

在党的“八大”发言中指出:“为了进一步加强人民民主法制，党必须注重法制思想教育，使党员知道国法和党纪同样是必须遵守的，不可违反的，……我们党员应当成为守法的模范。”在军事检察院检察长、军事法院院长会议上讲话指出:“现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢?还是国家机关干部多?我看是机关干部较多。在国家机关工作的人如果不守法，问题就更加严重。”他严厉批评一些地方或部门的工作人员中违法乱纪，轻视人民群众民主权利的现象，“甚至有的人自命特殊，以为法制是管老百姓的，而自己可以超越于法律之外，……对于这些恶劣的现象，我们必须进行坚决的不懈的斗争。”并强调“今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”这些年来，在各级行政机关中，重权轻法，以权压法，乃至以权代法的现象还是存在的。(www.xing528.com)

2.要实现依法办事，司法机关必须公正司法，严格执法。依法办事当然是指所有国家机关和广大人民群众都应该依法办事，但对掌握执法权和司法权的国家机关来说，尤其应该严格依法办事。他指出，对已有明文规定的法律法令，必须严格执行，“尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。”司法机关是处理各种案件的机关，只有严格依法办事，才能体现公平公正，得到人民的信任与支持，也才能有效地保护人民群众的合法权益，准确地打击违法犯罪分子。他要求“公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。”“总结我们三年以来的经验，就是:确认人民司法是巩固人民民主专政的一种武器;人民司法工作者必须站稳人民的立场，全心全意地运用这个武器;尽可能采取最便利于人民的方法解决人民所要求我们解决的问题。一切这样办了的，人民就拥护我们，不然人民就反对我们。”1958年4月，董必武在司法工作座谈会上进一步指出:“公、检、法是整个司法系统统一体的各个环节，好比生产、分配、交换、消费一样，互相有影响。”“法院和检察、公安机关的分工负责和互相制约的制度，也是保证正确审判的重要制度。……必须彻底克服不关心人民利益的官僚主义和脱离实际的主观主义，切实依法办事，实现正确审判的要求。”

3.要实现依法办事，还必须教育人民群众懂法守法，培养守法意识，增强法制观念。“应当注重培养人民群众的守法思想。为什么培养群众的守法思想是重要问题呢?因为劳动人民在解放以前对一切反动的法律存在着极端仇视和不信任的心理，这在旧社会中是可以理解的。如今，劳动人民已经取得了政权，就必须建立革命秩序，遵守按照自己的革命意志定下来的法律秩序。但是，这一点是不容易很快做到的。”所以培养人民群众的守法思想是一项重要任务。“我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法、不守法变成信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但是我们必须完成这个任务。”

1954年6月20日，在中央政法干部学校所作的报告中指出，培养群众的守法思想，对于健全人民民主制度，巩固人民民主专政，保证国家建设，有着极为严重的意义，在对当时国内外形势进行分析后强调:“在我国现今的国内外条件下，加强群众的守法思想更有着极端重要的意义。因为在国内人民的敌人还没有完全消灭，在国外还存在着帝国主义的包围，他们必然会互相勾结起来，来破坏我们的事业，破坏我们的法律。……如果群众中有不守法的，这便容易为敌人的破坏活动打开方便之门，使其有隙可乘。只有群众都严格地遵守法律，才能堵住这个漏洞，……并因而便利我们的司法机关和公安机关集中力量去对付敌人的破坏活动。”他强调依据我国当前的情况，对各个阶级的人们都必须进行法律教育，培养其守法思想。“我们的法律集中地反映了人民的意志，是完全符合于人民的利益并服务于人民的利益的，国家的利益和人民的利益完全一致。因此，进行法律宣传教育工作，培养人民群众的守法思想，虽然是一项颇为艰巨的任务，但这个任务是一定能够很好地实现的。”

党的十一届三中全会以来，党和国家十分重视法制宣传和法制教育，强调社会主义法律意识的培养。第六届全国人大常务会第十三次会议通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，在全民中进行普法教育，培养干部群众的守法意识，增强法制观念，懂得依法办事的重要性，并善于运用法律武器来维护自己的合法权益。这对于健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家有着极为重要的意义。

三

依法执政是依法治国的题中应有之义。依法执政的思想蕴含在董必武丰富的法律思想之中。

1.依法执政是落实依法治国基本方略的必然要求。我国改革开放二十多年来，建立社会主义市场经济的过程，也就是推进依法行政、依法治国的过程。而依法治国、依法行政的关键要求党必须依法领导、依法执政。坚持依法执政是落实依法治国基本方略的必然要求，也是改革和完善党的领导方式和执政方式的必然要求。党的十六大报告指出:“党的领导主要是政治、思想和组织领导，……坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”依法治国是中国特色社会主义政治的重要组成部分。实现依法治国建设社会主义法治国家，需要加强坚持和改善党的领导。董必武指出:“我们的人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专政的重要工具。”“工人阶级领导的国家必须建立健全的法制，……我们依照法制进行工作，也会把工作做得好些，顺利些。”“加强民主和法制建设，可以使党和政府的活动做到‘有法可依’，‘有法必依’。”

上面的论述，表明了社会主义法制的创立是巩固国家政权的需要，是实现人民民主专政的工具，这就是说党领导人民掌握、管理自己的国家政权，必须依法执政，实施党对国家和社会的领导。

2.依法执政是党对治国执政方式的创新。党的十六届四中全会决定提出:“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证。”从上世纪50年代后期至70年代末，我们党依然沿用战争年代为获得执政地位而形成的领导方式来执政。虽然建国初期也制定了宪法和一些法律，但是国家和社会生活中的基本问题的解决，主要的不是依靠法律而是依靠政策和群众运动，我们党长期没有解决好领导方式的转变问题，这在当时的历史条件下有它的不可避免性。但是，长期依靠政策和搞运动的办法来执政，其负面效应是很明显的，它增长了人们对法律的不信任，不利于健全社会主义民主和法制建制。正如董必武所指出的，“……这些大规模的群众运动，对我们政权的巩固是起了很大的作用的，但也有副作用。因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”“过去依靠群众运动把这些妨碍生产力发展的障碍扫除，在当时的历史条件下，搞群众运动是完全必要的，现在情况变了，国家的任务已经由解放生产力变为发展和保护生产力。我们要保护群众运动的果实，要保护和发展生产力，就必须进一步健全人民民主法制，这在‘八大’的决议中已经明确地向我们指出来了。……情况变了，我们的工作方法也要随之改变。”这就是说，我们党领导人民取得政权后，应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表示出来，健全社会主义法制，“通过法律形式来实现自己的意志”。依法实施党对国家和社会的领导。也就是说，党要从主要依靠政策和群众运动执政向主要依靠法律执政转变。党要善于及时地把自己的意志(政策)转变为国家意志(法律)，主要运用法律来治理国家和社会。

3.实现依法执政方式的转变要正确处理党和国家机关之间的关系。党的领导主要是政治、思想和组织领导，不是包揽一切。实现党的领导方式的转变，必须正确认识和处理“党与政权机关的关系”。“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西。……这就是说，党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”上面的论述，深刻地揭示了中国共产党作为执政党与国家政权之间的关系，党不能包揽、干预一切。提出了党对国家和社会的领导，必须转变方式，从而依法领导，依法执政。党的十六大报告指出:“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”党的十六届四中全会决定提出贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力改变而改变。坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。

虽时逾半个多世纪，重温董必武同志关于依法办事的法律思想，对贯彻依法治国基本方略，转变党的领导方式和执政方式，提高依法执政水平是具有重大指导意义的。

【注释】

[1]湖北省鄂州市委党校原校长、教授。