马晓莉[1]赵晓耕[2]
董必武的法律思想有着如下的逻辑:为了保障社会主义经济建设和各种社会主义改造事业的顺利进行，需要巩固人民民主专政;而要巩固人民民主专政，就必须加强和运用人民民主法制。如何加强和运用人民民主法制呢?树立正确的人民法律观当为一项重要内容。概括来讲，董必武的人民法律观可归结为四个方面，试述如下，希望由此能引申出一点可资于今天治道的法理。
一、人民通过人民代表大会讨论、决定立法:权力公正
董必武认为:“人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志。”也就是说法律应该是人民意志的集中反映，立法的权力在人民。例如，宪法就是“经过宪法起草委员会缜密的研究讨论，复经由全国各方面有代表性的人物八千余人进行了广泛的民主讨论，至六月十一日顺利地完成了宪法起草的工作。现在这个宪法草案已经公布，在全体人民中展开讨论，再作修改，然后提请第一届全国人民代表大会第一次会议审查。”
人民如何行使讨论、决定立法的权力呢?董必武认为:人民立法权的行使是通过人民代表大会或人民代表会议进行的。因为“我们人民代表大会或人民代表会议是最便利于广大人民参加国家管理的组织，是‘议行合一’的，是立法机关，同时也是工作机关。”
鉴于此，董必武指出，应当开好各级各界人民代表会议，使它迅速代行人民代表大会职权。而在各级人民代表会议中，应以开好县级各界人民代表会议为关键。“因为县以上的省级人民代表会议，一般都开得好;县以下的区、乡级人民代表会议数目太多，上级领导不易照顾得周到。如能开好县级人民代表会议，那对开好区、乡人民代表会议就能起模范和领导的作用。”随着人民民主政治的进一步的发展，为了保障和推进经济建设事业，主要应该做的是“完成普选工作，实现普选的人民代表大会制度。”
董必武还批判了有关人民代表会议的三种错误观点或做法:
一是认为“人民代表会议不起作用，可有可无。”董必武指出“这种说法是完全不对的。”“事实证明，所谓不起作用，乃是由于我们没有使它起作用罢了。人民代表会议不是‘可有可无’，应当是只许有不许无，只许一次比一次开得好，不许不开或少开。”
二是“把人民代表会议和干部会议混合着开”。董必武强调:“人民代表会议是政权机关，是人民当家作主的机关，干部会仅是推动工作的方式。不能把这两个会合在一起开。人民代表会议可以邀请干部列席，但人民代表在会议上有表决权，列席的干部却无表决权。”
三是“把人民代表会议与其他人民团体或专业性的代表会议看做一样”。董必武认为:后者“只能解决它们本身有关的问题，它们的决定有时还须经政权机关的批准，才能生效”，而前者“是国家权力机关”，“两者绝不相同”。
启示:董必武的人民立法思想解决的是法律由谁制定的问题，他明确了人民，而不是干部、其他人民团体或专业性的代表在立法中的主体性地位，强调开好各级人民代表大会的重要性。这体现出来的是一种权力的公正。这一思想给我们的启示是法律的制定并非是某个部门、某种团体或者某些法律精英的专利，真正的主人是人民，这就要求在起草某部法律的时候，参与起草的人员组成应当具有代表性和广泛性，而不是片面地集中于某些群体的人员;其次，不能以人民没有专业知识的背景而拒绝倾听他们的声音，认为他们的意见没有用。也许正如董必武所言:“所谓不起作用，乃是由于我们没有使它起作用罢了。”
二、人民的权利是立法应着重考虑的因素:法意公正
董必武认为立法应当保护人民的权利，这可从四个方面来认识。
(一)立法应当考虑人民的实际状况，因时而不是拔高立法
在论及法律是否完备的情况时，董必武坦承“我们现在的法律……应该说是不完备的。”他进一步解释原因:“因为法律不可能一下子完备起来，只能随着革命事业的发展逐步完备起来。”“要依靠我们在工作中创造和积累经验去制定。从历史上来看，任何法的制定，都是要经过相当长的时间的。我国保留下来的古代的成文法，较完备的首先要算唐律，叫永徽律，这个法律是经过唐朝高祖、太宗、高宗三个朝代历时三四十年的时间才制定出来的。”
“目前我们已经有了类似宪法的政协共同纲领以及政府组织法等等，很多新的法令也将不断地公布出来，但是制定完备的法律，诸如刑法、民法和刑、民诉讼法等，是需要长期的工作，不可能一下搞好的。”
“法律一下不完备不要紧，先有一个基础，逐渐发展，逐渐充实，就会趋于完备的。”“我们一定要实事求是，从实际出发。我们革命工作向来是从无到有，由小到大，由简至繁，一步步搞起的。”
(二)立法应照顾各兄弟民族地区的特殊情况，因地而不是片面追求一统
董必武认为应当注意法律的适应性。中国面积广大，民族众多，各民族的生活环境，风俗习惯有很大差异，因而在立法时，应当不拘泥于全国法律的大一统，而是在“不抵触宪法的原则下，各自治区可以制定符合他们意志的自治条例和单行条例。”
(三)具体法律制度的设计应以便利人民为出发点
董必武认为在进行具体法律制度的设计时，应当以便利人民为出发点。应当贯彻“从群众中来，到群众中去”的原则，应当无隔阂地反映人民的意见。以审判制度为例，董必武要求注意有关陪审制、巡回审判制以及在法院设问事处、接待室等问题，因为在司法改革运动中它们已被证实“是人民所欢迎的。”再就是调解委员会，“关于调解委员会，这也不是一个新问题，这次司法改革运动中间.在许多地方试行有效;但是过去我们在这个工作当中也还发觉到它的消极的一方面。希望各位同志能够细心研究，把大家公认为可行的制度肯定下来，予以巩固和推广;把尚无把握的事项，谨慎地选择重点试行。”
(四)人民的负担应当由法律规定
董必武认为，人民的负担，则应该完全按法律规定办事，不许任何国家机关和工作人员在国家法令之外征用人民的人力、物力和财力。
启示:董必武立法为民的思想解决的是法律制定的目的性问题。他主张立法的目的在于保护人民的权利，所以应当根据人民所处的时代、地域因时因地立法，并且应当立法便民，负担法定。这体现出来的是一种法意的公正。这一思想给我们的启示是在制定、实施、改革法律时，不能对法律的现实性或历史性视而不见，将法律关系理解为纯粹的、观念上的抽象之物。否则，制定出来的法律很可能难以适用于现实的社会。如川岛武宜认为:“法律命题不能脱离社会现实，虽然法律命题属于意识形态，但它固有的性质或目的决定了它不可能仅停留在意识的领域中唱独白。因为它的内容必须在社会生活的现实中实现，否则就会失去存在的意义。”那种为了追求某种人为目的而制定法律的想法是不可取的，因为法律所以能见成效，在于最大多数主体的普遍认同。而且，对于那些具体制度的设计要以便利人民为出发点和归宿，而不是以政府、司法机关的方便行政、司法为中心。
三、人民应当自觉地遵守法律:权利公正
董必武认为，为健全人民民主制度，巩固人民民主专政，保证国家建设，就需要人民群众守法。因而培养群众的守法思想，工作艰巨，意义重大。
(一)人民不遵守法律的原因(www.xing528.com)
董必武认为，在中国，人民不重视和不遵守法律有着较深的历史根源和社会根源。
不遵守法律的历史根源在于:在人民没有夺得全国政权以前，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行;夺得全国政权以后，又彻底地摧毁了旧的政权机关和旧的法统。所以仇视旧法制的心理在党内和革命群众中有极深厚的基础。解放初期，接连发动了几次全国范围的群众运动，而革命的群众运动是不完全依靠法律的，这助长人们轻视一切法制的心理。
不遵守法律的社会根源在于:中国社会各阶级中，小资产阶级占绝对多数。小资产阶级在一定的情况下常常表现极端的革命狂热，但不能表现出坚忍性、有组织、有纪律和坚定精神。轻视一切法制的心理对小资产阶级是容易投合的。一切轻视法制的思想，实质上就是小资产阶级的无政府主义思想的反映。
(二)培养人民守法思想的措施
董必武指出，对于人民不遵守法律的现象不能等闲视之，必须努力设法加以清除，即使清除这种现象需要较长久的时间。如果现在不采取有效的方法，而等待以后去清除，那给中国建设社会主义造成的损害将会更大。如何培养人民的守法思想呢?
首先，要加强对人民的守法教育。董必武认为，和政治思想工作相比，过去对于群众的法律宣传教育是做得很不够的。群众的政治觉悟高，是进行法律教育的有利条件。但是法律本身有它自己特定的范畴，因此，在提高群众政治觉悟的同时，还必须对群众加强法律的宣传教育，培养群众的守法思想。要加强对于全体国民的守法教育，必须使政法工作深入到工厂矿山中去，深入到农村的互助组合作社中去，深入到其他各种经济工作部门中去，建立自己的业务。同时还必要成立相关的学会，举办宣传法律知识的刊物，以进行爱国守法教育，普及法律知识，并组织和开展对于国家政治法律问题的研究。
其次，使群众守法，要求国家机关工作人员，特别是领导者先要以身作则。董必武指出:一方面，有的国家机关工作人员对法律的严肃性认识不够，表现为在制定法律、法令时，有不少未能完全按照法定程序，表现为不知道运用法律武器，或运用的不好。其次有法律不知运用，或运用不当。主张:国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，因为只有这样，才能正确地执行和模范地遵守法律。另一方面，有的国家机关工作人员由于认为自己对革命有贡献，滋长了一种极端危险的骄傲自满情绪，不把法律放在自己的眼里，以为这些只是用来管人民群众的，而自己可以不守法，或不守法也不要紧，这种思想是极端错误的。
再次，培养法律工作者也是一个重要的任务。董必武强调为加强法律工作，培养法律工作者是一个重要任务。因为今后对于法律工作者的需要必将日益增加，各级法律工作机关的干部要补充，公证人、辩护人又要设置，监狱管理人员也要培养，此外还要配备中等以上学校的宪法教员和农村法律宣传员等等。采取的方法是一方面要开辟这些人员的来源，一方面是要扩大政法院校的训练和培养能力，同时还须要组织法律工作者对法学认真地展开研究。
启示:董必武的人民守法思想解决的是法定权利的实现问题。这体现出来的是一种权利的公正。的确如董必武所言，中国有着太多的不守法的历史，这种潜在的影响也实实在在地表现于当今中国的社会生活。漠视法律、规避法律、违反法律的现象大量存在。不守法现象并非一个个孤零零的事件，那种将不守法现象仅看作是某个人或利益群体的事情的看法是不可取的。因为超过限度的不守法现象的存在，导致的将是相关人原本依据法律所能享有的权利的利益期待被剥夺，人们就会对自己的守法行为、对法律的公正产生怀疑。当人们对是否守法感到无所适从的时候，立法时所期待的那种和谐秩序将难以实现，法律所保障的人的权利也就无从谈起。因而在越来越多的法律被制定出来的同时，全面提高公民的守法意识也是不容忽视的，是一个更为重要的问题。毕竟，制定法律的目的不是死的法条，而是活的秩序。清末法学家沈家本对守法的重要性，讲过一段非常精辟的话:“法立而不行，与无法等，世未有无法之国而长治久安也。”
具体到如何提高公民的守法意识，除了进行普法宣传教育外，董必武的“要求国家机关工作人员，特别是领导者先要以身作则”的思想，是值得肯定的。试想如果连执法者本人都不守法，如何能让老百姓信服法律?除此之外，还有一个重要的措施:就是应当降低守法成本。中国目前的法治状况在很大程度上是“法有余而治不力”。实践中存在的执法难现象，从另一个角度看就是不守法现象(包括执法者和被执法者)。导致这种大规模不守法现象的原因除了上述的历史渊源外，不知守法成本过高，是否也是一个重要的因素。或许当守法行为变得更方便、更经济时，将会有更多的人在更多的情况下愿意选择守法。
四、人民监督法院判案，但其舆论不应成为审判的依据:司法公正
董必武认为人民有权监督法院审理案件，但是应当按照正常程序进行，而不能通过非法途径威胁法官判案，单位和群众的意见，不能成为法院判案的依据。
(一)人民法院的审判工作应受到来自广大人民的监督
鉴于人民法院审判案件，在广大范围之内与人民群众直接相接触，解决的问题又都是人民群众切身的问题，因此处理人民来信、来访是其中一项十分重要的工作，它应当是人民法院一项经常性的重要政治任务，是审判工作群众路线的一个重要方面。
要做好人民来信、来访工作，一方面要建立健全由审判庭处理案件申诉的制度。另一方面，关键在于法院领导同志对这项工作的重视。各级人民法院应当在院长、副院长中，指定一人亲自掌管这项工作，审查一些重要的来信，亲自接见一些来访的人员。在当前正确处理人民内部矛盾的要求下，处理来信、来访的工作更占重要地位。人民法院只有认真进行这项工作，才能及时了解人民内部矛盾，宣传法律，并发挥调整作用。如果以官僚主义的作风来处理来信、来访，则不但不能发生这种作用，反而会使当事人和与当事人利害相同的其他人员同法院发生矛盾。
(二)法院判决案件不应受当事人威胁的影响，单位和群众的意见，不能成为法院判案的依据
1956年前后，最高人民法院审理一起离婚案件，依照法律规定，应当判决离婚，但由于当事的女方及部分群众不同意，使判决拖了很久。董必武针对此情况，在最高人民法院第66次党组扩大会议上发言，明确指出:法院判决是很难使双方都满意的，法官在执行职务时，如果怕当事人自杀，就不敢下判或者不按照法律判决，是不对的。法院判决案件不应受当事人死不死的影响，不然就一件事情也办不了了。有些人对判决不满意，经过各种办法说服后仍然要乱闹，对这种胡闹的人，要采取必要的办法，可以将他押回去。不能说我们执行了国家法纪就脱离了群众。这样做只是为了把社会生活放在一定的秩序上去，就是在人民内部也应当要遵守一定的秩序。
董必武还强调，法院判案应当是取得法院内部的意见一致，其他机关的意见仅仅是一种意见。而且，即使是法院判决的意见，也实行少数服从多数，没有必要意见完全一致后才判决。
启示:董必武的人民监督司法思想解决的是法定权利的救济问题。这体现出来的是一种司法的公正。对我们的启示可从两个方面来认识。
首先，在中国，法院的信访制度有着深厚的观念基础，因而仍将长期存在。通过革命取得胜利的人民民主政权一直将资本主义的民主视为是虚假的，号召人民缔造一个使自己真正当家作主的制度，所以它宣布“废除伪法统，建立人民民主新法制”，并将被革命实践证明了的“群众路线”和“实事求是”的法宝运用于司法实践中，使得信访制度有了存在的观念基础。具体到制度设计上就是公民可以通过来信来访的方式，实现其对司法机关的监督权、申诉权，这是实行直接民主较为理想的选择。人民法院的信访制度，在一定程度上也的的确确地起到了有效监督司法、为当事人提供权利救济的作用。这也是为什么它历经数十年而存在，且为众多的民众所运用的原因。从这一角度而言，信访制度在当今的中国仍然有着其存在的社会需要和广泛的群众基础。
其次，法院的信访制度也使得公民干预司法成为可能。实践中，不少当事人在法院判决败诉后不甘心失败，频繁信访，对法院和法官施加压力，在一定程度上影响了法院及法官的日常工作，扰乱了司法的正常秩序。如前所提1956年前后的那个离婚案件，就是由于当事的女方及部分群众不同意，频繁上访，使法官迟迟不敢下判决。1984年也发生了一个案件，法院开庭宣判一起审理长达4年之久的离婚官司，当事人一方在听完判决后服毒自尽，其老家的亲戚朋友五六十人冲到法院。为给他们和社会一个满意的答复，本案的3位办案人员都受了很重的处分，被调离审判岗位。案发后大约1年多时间里该院没敢宣判一桩离婚案。由此可见，法院的信访制度在完成监督司法、为当事人提供权利救济的功能的同时，也不同程度地为公民干预司法提供了制度性背景和条件。
综上，一方面，信访制度有着深厚的观念基础，发挥着为当事人提供权利救济的功能，这使得它在当今的中国仍然有存在必要，不能任意摒弃;另一方面，信访制度又不同程度地为公民干预司法提供了制度性背景和条件。这就给当代中国提出了一个很值进一步思考、研究的课题:如何将信访制度纳入一种法制化的轨道，引导其趋利避害。
董必武的人民法律观从立法的主体和目的、法定权利的实现和救济四个方面，多个角度回答了新中国应该如何加强和运用人民民主法制的问题。虽不乏局限之处，但更多地闪烁出了正义的光辉，其中所涉及的许多问题仍然是我们今天的法治建设所必须面对的。“鉴于往事，有资于治道”，我们希望通过对董必武的人民法律观这一思想体系的回顾总结、整理分析，能对我们今天的法治建设有所裨益。
【注释】
[1]中国海洋大学讲师。中国人民大学法学院教授。
[2]中国海洋大学讲师。中国人民大学法学院教授。
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