董必武法学思想研究成果

刘茂林^[1]陈新^[2]

党与法的关系既是一个法律问题，更是一个政治问题。在我国现阶段，正确处理二者关系是关涉执政党能否实现自己执政方式的转变，并进而影响到能否实现自己确立的一系列社会发展目标的重大课题，这个问题将伴随执政党执政全过程，并随着执政党实践的发展而不断完善。实践中，执政党对这个问题的认识有一个曲折发展过程，虽然现在执政党对党法关系问题的认识有了进一步提高，但并不是所有党员、党组织在任何时候、任何事情中都能够正确处理党法关系，因此，继续深入研究党法关系，把握其发展规律，宣扬正确“党法关系”观，仍然非常必要。作为我党创始人之一，身兼政治家和法律家两种身份的董必武同志，在长期革命和建设实践生涯中，曾经积极探索二者关系，并努力使它们在实践中协调一致。董必武同志关于党法关系的许多思想、观点包括实践活动对我们今天正确处理党法关系，在全社会形成正确的党法关系观仍然具有指导意义。

一、执政党如何理解法律:法律是文明的结晶

法律的本质是什么，在国家及社会事务管理中，它是我们办事的参考还是所有行为准则，对这些问题的不同回答，体现了执政党对法律的不同态度。按现在的说法，它决定着执政党能否顺利实现治国模式的转换。对这些问题，董老曾在多种场合从多种角度发表了自己的看法，显示了作为一个共产党的政治家的洞察力和法律家的理论素养。他曾经指出:“我们国家的法制是人民意志的表现，所以，违反国家法制，就是违背人民的意志。”^[3]1954年5月，在党的第二次全国宣传工作会议上，谈到法律的本质和含义时认为:“什么叫法律呢?照列宁的话来讲，法律是国家的最高权力机关依照规定的程序制定出来的，它是表现统治阶级的意志的东西。”这个论断完全符合马克思主义的观点，即法是由国家制定或认可，体现统治阶级的意志，以国家强制力保证实施的行为规则的总和。他还指出，法律和法令是一种庄严慎重的东西。虽然，人民夺取政权是不依靠“法律”的，依靠“法律”是不行的。轻视和仇视法律，这是解放前革命干部和革命群众的共同心理。可是人民一旦建立了自己的政权，就要扭转这个心理。在革命胜利之后，就必须建立革命秩序，遵守按照自己的革命意志定下来的法律秩序。我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法、不守法变成信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但是我们必须完成这个任务。^[4]这些见解，对于纠正当时法制领域存在的偏差，是有现实针对性的。

董老曾说过:“究竟什么叫做法制?现在世界上对于法制的定义，还没有统一的确切的解释。我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制。什么叫制度，制度就是一个国家里面包括社会的组织，大家都要遵守的一定的秩序。——譬如我们军队，从红军、八路军到现在的人民解放军，都规定有一定的制度，否则就成为乌合之众，无法打仗了。中国共产党的党章，也就是党的活动的准则和制度。——我们的法制体现了我们国家最大多数人的意志。法制有什么作用?没有它行不行?上面说过没有它是不行的。人类进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”^[5]将法制提高到人类文明这样的高度，这是我党高级领导人中的创举，它不仅说明董老信法、崇尚法律，强调法制建设的重要性，也说明董老对人类社会发展规律的深刻把握。事实证明，这一论断是正确的。1948年10月又在人民政权研究会上的讲话中谈到，我们新民主主义国家，是什么人掌握政权，执行什么政策呢?——实质就是“无产阶级领导的，工农联盟为基础的人民民主专政”。作为新中国的法律工作者，“一切以广大人民的利益为最高标准，也就是一切以广大人民的利益为最高的利益。”我们的法律当然是代表无产阶级、工农联盟及广大人民的意志和利益，这和几千年代表剥削阶级意志利益的旧法律有着本质区别。这说明革命党转变为执政党以后，必须转变对法律的态度，不能轻视而要重视法律。这正反映了董老洞察社会历史进程的智慧。

1956年9月19日，在党的八大发言时，董老曾语重心长地说:“法制的不完备状态，在新建的国家内是不可避免地会存在一些时候的，我们不可能也不应该设想一下子就能够把国家的一切法制都完备起来。这样想是不实际的。但是，现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”^[6]他认为:“国家没有法制，就不能成为一个国家。”“建立新政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，就要建立新的，否则就是无政府主义，如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢?因此新的建立后，就要求按照新的法律规章制度办事。”^[7]他还进一步指出:“目前我们党和国家的中心任务——就是要依靠已经获得解放和已经组织起来的几亿劳动人民，团结国内外一切可以可能团结的力量，充分利用一切对我们有利的条件，尽可能迅速地把我国建设成为一个伟大的社会主义国家。在这样的任务面前，党就必须采取积极措施，健全我们的人民民主法制——党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”^[8]

董老的这些论述集中说明了，法律的人民性、普适性及在我国加强法制建设的必要性和迫切性。这些认识对当前我国正在进行的民主法治建设有重要的指导的意义，特别是有助于实现执政党依法治国战略的转变。执政党只有深刻认识法律的这些价值、功能，才能更加自觉、主动实现依法执政，也才能巩固执政地位。

二、党员对法律的态度:党员应模范遵守法律

共产党员是社会各行各业先进代表人物，也是各级机关、企事业组织和人民团体中的骨干，他们是否遵守法律、信仰法律不仅关系到法律能否实施，而且也决定着中国共产党能否顺利实现执政方式的转变。中国共产党从政策治国转向法律治国实质上是通过全体共产党员信仰法律、遵守法律、自觉运用法律实现的。董老在解放初期甚至于解放前对共产党员应如何面对法律有许多精辟的论述。1954年5月18日，董必武同志在中国共产党第二次全国宣传工作会议上的讲话中，语重心长地指出:“我们的国家是共产党领导的，因此，我们共产党员必须以身作则，对国家法律的严肃性要有充分的理解。什么叫法律呢?照列宁的话来讲，法律是国家最高权力机关依照规定程序制定出来的，它是表现统治阶级的意志的东西。列宁又说，意志如果是代表统治阶级国家的意志，就应该用政权所制定的法律表现出来。——这就是说，法律和法令是一种庄严慎重的东西。”^[9]法律不能只管老百姓不管干部，只治民不治官，只治人不治己，那是专制政体下的法律，不是董老讲的以民主为基础的法律。董老讲的法律，是既管民也管官，即治人也治己。^[10]他曾严肃批评:“在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为:天下是他打下来的，国家是他创造的，国家法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律。”“对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位有多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”^[11]他在陕甘宁边区时期，中共县委书记联席会议上指出:“政府所颁布的法令，所定的秩序，我们党员应当无条件地服从和遵守。那些法令和秩序是我们公共生活所必须，而且法令是经过了一定手续才制定出来的，秩序是经过一定的时间才形成起来的。在制定和形成时已经渗透了我们党和我们自己的意见和活动。我们如果违背了政府的法令，破坏了社会的秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。”他批评一些党员同志犯了法，自以为是党员，想不受政府的审判和处罚，还有一些地方党组织也觉得党员犯法，是党内的事，让他逃避政府的审判和处罚。他说:“国民党在全中国范围内因为它的党员不遵守它领导的政府所颁布的法令而遭受到国人的痛恶，这是我们应当拿来作为鉴戒的。党员应当自觉地遵守党所领导的政府的法令。如果违犯了这样的法令，除受到党纪制裁外，对比群众犯法党员犯法加等治罪。”“因为群众犯法有可能是出于无知，而我们共产党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是决不能宽恕的，是应当加重处罚的，不然的话，就不能服人。从前封建时代有‘王子犯法，与庶民同罪’的传说，从这传说中很可以看出人民希望法律上平等的心理。难道说我们共产党不应当主张比封建时代传说下来的一点法律上的平等更前进一步吗?”^[12]他还说，加重治罪“这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党大公无私。党绝不包庇罪人，党绝不允许在社会上存在特权阶层。”同时，他还严肃地批评了当时“在党员干部中，甚至在高级干部中，还有不少人守法观点不是那样强的。在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为:天下是他们打下来的，国家是他们创造的，国家法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律”，^[13]因此他清醒地指出“现在不守法、不依法办事的的社会上一般公民多呢?还是机关干部多?我看是机关干部多。——有法不依，法就是空东西，起不了作用。”^[14]法治社会，公民法律面前一律平等，是人民的呼声，也是文明社会的基本要求，虽不用“加等治罪”，但也应“依法从严”，至少也要“与庶民同罪”。从严治党，法纪严明，是我们党光荣传统。

党员和干部模范执行、遵守法律，是依法治国的关键。“我们所有经济机关的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官僚主义者，如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个。”^[15]要有效地防止共产党员成为官僚主义者，就要保证法律的认真执行。法律制定得再具体，再完备，如果得不到遵守，那么也只能是一纸空文。所以，列宁一再强调，任何法律规范都是有可能被躲避而不执行的，“如果不认真地执行，很可能完全变成儿戏而得到完全相反的结果。”^[16]“宪法是国家的根本大法，根据宪法还将要产生若干法律。对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守，怎么领导人民群众来守法呢?”^[17]

董老关于党员和各级领导干部应该模范遵守法律、反对特权的思想观点充分体现了他对党和人民高度负责精神。作为我党法制建设的先驱，董老提出的从严治党、依法治党和依法行权的精神，对新形势下维护党的执政地位、实现执政党现阶段奋斗目标有重要促进作用。

三、党组织与国家机关关系:党组织要依法行使权力

党组织与国家机关的关系也是党与法律关系的体现。现代国家，国家机关是国家权力的载体，而且各级国家机关依法行使权力是法治社会的基本特征，因此，党组织与国家机关的关系体现为是党领导国家机关还是国家机关领导政党、以及如何领导的问题，实质是“党大还是法大”问题。对一个长期重视党权的国家，如何处理政党组织与国家机关的关系是一个重要而又紧迫的问题。党的许多高级领导人都曾作过精辟论述，如，邓小平同志指出:“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”“首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”^[18]邓小平同志指出:“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器”，^[19]党的活动要“遵循社会主义法制原则”，“一定要在法律范围内进行”。^[20]但董老这方面阐述早，而且持之以恒，并且在实践中努力贯彻。

1940年，他说:“党和政府是两种不同的组织系统”，^[21]不要党政不分。1951年9月，他在华北县长会上说:“中国共产党领导人民夺取了政权，建立了人民民主专政，它成为政权机关的领导党，这种领导是出于亿万人民对她的信任。”同时又指出:“党领导着国家政权。但这绝不是说党直接管理国家事务——党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。”“党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作。”他说:“毛主席在1928年就批评过党直接做政权工作的不对——国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”并且还具体指出了党组织应如何领导国家机关:“党对国家政权机关的正确关系应当是:(一)对政权机关的性质和方向应给予确定的指示;(二)通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;(三)挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党的或非党的)到政权机关中去工作。”^[22]他指出:“党无论在什么情况下，不应把党的机关职能和国家机关的职能混同起来，党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因为领导政权机关而取消党本身组织的职能”，^[23]“党包办政府工作是极端不利的，政府有名无实，法令就不会有效”，^[24]又指出“教育人民守法，首先就要国家机关人员守法”。^[25]他明确反对党组织直接干预国家社会事务，如，他认为虽然在司法实践中要加强党的领导，但这种“领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么。”^[26]

1956年9月，董老在党的“八大”会议上重提要坚持“把党的组织和国家机关严格划分清楚”的原则，克服“党政不分的现象”。^[27]应当说，“党和政府的正常关系”问题，的确是我们党由革命党转化为执政党以后，必须探索和正确解决的重大问题。董老作为党的创始人，从延安讲起，讲到党的“八大”，历时16年，当然不是弱化党的领导，而是真正加强和改善党对国家政府机关的领导。这反映了他对党的高度负责和远见卓识。实践表明党的领导主要是政治、思想与组织的领导。党要领导但不能代替。党不能随意干预国家机关的活动，更不能代替国家政权包办一切。

董老还在党的“八大”上，客观分析了不重视和不遵守法制的根源。他说:“为什么不重视和不遵守国家法制的现象经常发生呢?这有它的历史根源。在我们党领导人民没有夺得全国的政权以前，在被压迫得不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的;夺得全国的政权以后，我们又彻底地摧毁了旧的政权机关和旧的法统。所以仇视旧法制的心理可能引起对一切法制的轻视心理，也是不言而喻的。全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围的群众运动，都获得了超过预期的成绩。革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长人们轻视一切法制的心理，这也就增加了党和国家克服这种心理的困难。”^[28]

四、党的方针政策与法律关系:方针政策应转化为法律

处理好党的政策与法律的关系是党的执政方式向依法执政转变的重要内容。党的政策是党的灵魂，对所有党组织、党员都有约束力，在长期革命和建设实践中，以其高效快捷的特征为党实现自己奋斗目标发挥了重要作用，在社会成员心目中获得崇高威望。但与法律的国家意志性、公正性、普遍适用性及稳定性等特征相比较，政策作为规则还是不能适应新形势下社会发展的需要。因此，党不能以自己的政策代替法律，党的主张必须经过法定程序变为国家意志，使党的主张与人民意志相统一。

董老对此也有一系列深刻的论述。党对政权机关实现领导的方式是，“经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现领导。”这也就是说，虽然许多重大主张是党中央提出来的，但党中央不直接向政权机关发号施令，而是由政权机关按法定程序讨论通过，再由人民的政权机关以法律、法规的形式向全国人民公布。董老还强调党对法制工作的领导。“各级党委，必须把法制工作问题列入工作议程，党委定期讨论和定期检查法制工作，都是迫切需要的。党的监察委员会要关心法制工作，认真地对党员遵守国家法制工作进行监督，人民民主法制进一步加强是会更有保证的。”^[29]他还认为，党的方针政策包括各种法律都应是实践经验的总结。他说:“一切知识来源于实践，所谓理论就是实践经验的总结，把经验条理化、系统化，加以提高，就成了理论，理论形成后，又对实践起着指导作用。我们党的一切路线、方针、政策，包括我们政法工作的路线、方针、政策，都是从革命和建设实践中产生。”^[30]

董老不仅这样说，而且身先士卒、率先垂范，亲自抓紧建立、健全法制的工作。董老身体力行，推行法制建设，早在大革命时期董必武在湖北领导农民运动时，就主持制定了《惩治土豪劣绅暂行条例》和《审判土豪劣绅暂行条例》，将农民运动纳入法制化的轨道。^[31]1948年华北人民政府成立后，董必武提出，政府应该“由游击式过渡到正规式的政府。正规的政府首先要建立一套正规的制度和办法。过去好多事情不讲手续，正规化起来，手续很要紧。有人说这是形式。正规的政府办事就要讲一定的形式，不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”^[32]在担任华北人民政府领导人期间，“仅据1948年10至12月的不完全统计，华北人民政府制定颁布了旨在巩固人民民主政权和发展各项建设事业的条例、政令不下五十种。”^[33]他所制定的这些条例为新中国法制建设提供了良好的借鉴。

他在领导制定中央人民政府组织法以后，又先后制定了《中华人民共和国土地改革法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国惩治反革命条例》、《中华人民共和国惩治贪污条例》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等各项重要法律，以及工会法、农协组织法、劳动保险条例、私营企业条例、人民法庭组织法和革命军人、革命工作人员、革命烈军属、民兵、民工五个优抚暂行条例等具体法令，还组织起草了《中华人民共和国刑事诉讼法(草案)》。^[34]从民主与法制方面来说，董老的贡献最大。他是新中国民主与法治的先驱和旗手。^[35]只缘中国的人治思想和积习已有两千多年的历史，根深蒂固，作为现代理念的民主与法治及其制度很难一蹴而就，发生曲折和反复，在所难免。

结语

重温董老关于二者关系的精辟论述，我们在叹服其远见卓识的同时，也深刻感受到正确处理党法关系对国家和民族发展的重要意义。在当下中国，形成正确党法关系不仅是民主法治发展的基本要求，也是我国经济文化发展的基本要求，体现了人类社会普遍发展规律，但长期人治传统、执政党特殊地位等因素决定了在全社会形成正确党法关系具有长期性、艰巨性、复杂性。实践中许多矛盾都是党法关系不正常的表现，一系列的事实表明，无论是理论还是制度等方面，二者关系中还有许多问题需要我们进一步研究探讨。虽然我们还会面临许多困难，但执政党“依法治国”方略的提出已经表明，从理论到具体制度等方面形成正确党法关系已成为整个社会努力的目标。

【注释】

[1]中南财经政法大学法学院教授、博士生导师。中南财经政法大学法学院副教授。

[2]中南财经政法大学法学院教授、博士生导师。中南财经政法大学法学院副教授。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第418页。

[4]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第339页。

[5]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第380～381页。

[6]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第346页。(www.xing528.com)

[7]参见吴家友:《对董必武立法思想的几点实践性思考》，载孙琬钟、李玉臻主编:《董必武法学思想研究文集》(第五辑)，人民法院出版社2005年版，第187页。

[8]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第351～352页。

[9]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第201～202页。

[10]王怀安:《学习董必武的民主法制思想的几点体会》，载孙琬钟、李玉臻主编:《董必武法学思想研究文集》(第五辑)，人民法院出版社2005年版，第5页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第452页。

[12]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第6页。

[13]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第342页。

[14]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第521页。

[15]《列宁全集》第37卷，人民出版社1986年版，第15页。

[16]《列宁全集》第37卷，人民出版社1986年版，第365页。

[17]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第344页。

[18]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第117页。

[19]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第372页。

[20]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第232～235页。

[21]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第2页。

[22]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第189～192页。

[23]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第190页。

[24]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第3页。

[25]《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986年版，第337页。

[26]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第420页。

[27]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第482～483页。

[28]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第349～360页。

[29]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第309页。

[30]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第477页。

[31]张华:《弘扬董必武法治思想，推进依法治国方略的实现》。载孙琬钟、李玉臻主编:《董必武法学思想研究文集》(第五辑)，人民法院出版社2005年版，第69页。

[32]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第207页。

[33]胡传章、哈经雄:《董必武传记》，湖北人民出版社1985年版，第245页。

[34]崔敏:《重温董老教导，健全司法制度》，载孙琬钟、李玉臻主编:《董必武法学思想研究主文集》(第五辑)，人民法院出版社2005年版，第199页。

[35]王怀安:《学习董必武的民主法制思想的几点体会》，载孙琬钟、李玉臻主编:《董必武法学思想研究主文集》(第五辑)，人民法院出版社2005年版，第10页。